摘要：“十四五”时期是我国加快转变政府职能，创新行政管理和服务方式，深化“放管服”改革的关键期、攻坚期。政务服务优化工作在各地得到了高度重视，呈现出多方面的新趋势新变革。本文对当前各地政务服务工作的主要问题及造成问题的内在原因进行了梳理分析，研究提出了“十四五”时期政务服务“整体政府、极简审批、智慧政务”的优化三大方向及其重点举措。

关键词：政务服务；问题分析；整体政府；极简审批；智慧政务

政务服务优化，是国家创新政府管理和服务方式的重点发力领域。党的十八大以来，党中央、国务院以“放管服”为重点，加快推动政府职能的深刻转变，着力创造优良政务服务环境。2019年11月发布的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，明确提出“创新行政管理和服务方式，加快推进全国一体化政务服务平台建设”。2020年5月发布的《中共中央国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》，将“创新政府管理和服务方式，完善宏观经济治理体制”作为改革聚焦的七大关键领域之一。2020年11月发布的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，进一步提出要“推进政务服务标准化、规范化、便利化，深化政务公开”。李克强总理在历年全国深化“放管服”改革会议上，多次强调“推进政务服务一网通办”“推进‘互联网+政务服务’”。各地在国民经济和社会发展“十四五”规划编制过程中对政务服务优化也给予了前所未有的重视，将其作为“十四五”规划的重要篇章或列为专项规划。总体来看，“十四五”时期，政务服务优化将呈现多方面新趋势，带来各地政务服务工作的系统创新和深彻变革。

一、当前各地政务服务工作的主要问题分析

（一）工作的统筹和协同还需加强

近年来，多地政务服务优化方式为强化整体性、系统性和协调性，但仍存在部门各自为政、信息碎片化、共享程度低、业务协同难等问题。政务服务的跨部门协同还多处于后台“物理集合”层面，对涉及多部门、多环节的“化学融合”还未形成。前后台之间、后台部门之间缺少统筹，工作运行不够流畅，协同配合不够默契，还不能满足流程再造的有关要求。如，政务服务中心人员多只在前台“一窗受理”收件和提供简单咨询服务，具体业务审批和专业咨询服务仍需由各领域主管部门派驻人员在后台分别负责。各部门的业务流程分散、数据共享交流不够，政务协同办公需加强，审批服务人员重复录入、重复审核工作量大，制约工作效率提升。

（二）政务服务标准化还需完善

在平台建设标准化方面，很多地区的政务服务实体平台已基本实现了综窗办理、预约办理、指南办理等功能，但审批事项进驻、行政审批标准等仍需完善。同一事项差别受理、不同标准办理，“线上线下不统一、不同地点不统一”“办事进多门、找多人、登多网、跑多次”等痛点仍需要改善和解决。在服务建设标准化方面，基本明确了咨询、申请、受理、审查、反馈等全流程标准化的建设管理，但部分规章制度的标准宽松、要求模糊，在实操中存在不确定性和随意性。

（三）智慧政务、网上政务亟待升级

大多数地区的“一网通办”服务还未完全成型，搭建的只是表层平台和系统，平台应用层和数据层功能欠缺，用户体验感欠佳，政务申报、审批工作难以实现“一网通办”。企业群众办理不同事务仍需通过不同平台，易导致同样信息多次重复报送，企业群众对此诟病颇多。部分数据仍存在仅能在本行政系统内应用的“孤岛”现象，数据信息共享不足，服务专业能力不够。政务网站只汇集了部分涉企政策和服务事项，在服务范围、功能、内容和颗粒度等方面还需完善。很多地区的政务服务大厅智能化建设还处于起步阶段，在“十四五”时期需要加大投入、加快建设。

（四）造成上述问题的内在原因

一是观念偏差，认识不到位。个别部门对政务服务中心在贯彻《行政许可法》、深化行政审批制度改革、转变政府职能中的基础作用认识不完全到位。认为建立政务服务中心是削弱其他部门的权力，对部门的工作秩序造成不利影响。同时在观念认识上还存在很大偏差，认为建立政务服务中心与部门已有办事窗口存在交叉重叠，是“重复建设”；同时，认为部门派驻的窗口工作人员在原单位不再兼职，会导致人力浪费，增加人员编制和经费开支。这些认知偏差，使得各部门对政务服务中心的支持不够自觉，不够有力。

二是主体不明，职能不到位。目前，政务服务中心既不是依法产生的行政执法机关，也不是政府委托授权的行政管理机构。《行政许可法》第二十六条虽然涉及到行政审批的运行程序问题，但对行政审批负有监督管理责任的政务服务中心没有给予定性和定位。政务服务中心无法有效的对具有行政职能的窗口部门和具有公务员身份的窗口工作人员进行监督和管理。

三是体制不顺，监管不到位。政务服务中心所涉及问题不只是行政审批制度改革的问题，而是触动了行政体制改革的深层次问题。政府行政体制中部门林立环节多。一个审批项目有的既要按地域报批，又要按层次报批，涉及到市级、区级多个部门、多个流程。这样的项目很难在政务服务中心高效集中办理，企业群众“多头跑”的现象难以消除，政务服务中心也无法对其实行有效监督和管理。因此，有的部门在政务服务中心所设的服务窗口，目前还只能起到联络沟通的“收发室”作用，实质审批功能仍在各部门。

四是平台不通，互联不到位。跨部门、跨层级、跨业务的信息共享和业务协同进展缓慢。各部门仍从自身业务需求出发、采用独立模式建设政务平台，垂管部门数据互不相通。比如固定资产投资项目，规自、住建、发改都有各自的自建信息系统，虽然在办事过程中是统一的外网，但是内部核心系统仍然分别指向各自平台。信息建设呈现出“纵强横弱”的局面，“信息孤岛”“数据烟囱”现象依旧普遍存在。条块分割的管理体制导致政府部门间协同共享与统筹共建机制欠缺，制约着政务服务高效协作。

二、“十四五”时期政务服务优化的三大方向

近年来，在党中央、国务院大力推动下，各地政务服务正在由表及里、由浅入深地加速推进从平台建设、业务优化到数据治理的全面系统优化。预计在“十四五”时期，各地政务服务优化工作将呈现三大方向。

（一）方向一：整体政府

“整体政府”改革的目的是为了破解高度专业化分工的政府体制带来的部门主义、各自为政等问题，其主要工作抓手是通过信息化、数字化技术手段，对区域、层级、部门、公私关系等碎片化问题进行高效的协调和整合。如：英国“整体政府”改革是遵循“数字即平台”的架构理念，促进不同部门间的整合；澳大利亚的改革是基于网络技术构建“整体政府”的数字治理架构。

“整体政府”改革围绕两个关键词：“整合”与“协同”。“整合”关注的是组织优化问题，构建整体性治理的机制与解决方案。“协同”旨在促成不同层级与部门的协同行动，推进政务平台从封闭独立运行向条块部门协同的转变，实现政务服务过程从无序到有序、从分割到协调。

在国内，一些先进省市已在以政务云平台为载体，推动政务服务的整合与协同。如：浙江省2019年将省级部门800多个信息系统整合到全省统一的政务云平台，归集治理了3066类190多亿条数据；上海市在“一网通办”的大框架下，提出了“应用场景授权”的制度设想，只要政务数据的共享需求符合具体应用场景，就可以直接使用共享数据。

 图1 上海“一网通办”网站界面

（二）方向二：极简审批

“极简审批”作为政务服务改革专题最早出现在2015年11月，海南省政府提出对博鳌乐城国际医疗旅游先行区、海口美安科技新城、海南生态软件园三个园区实行“极简审批”改革，以最大限度减少行政审批事项和简化行政审批流程。2019年3月26日，海南省人大常务委员会通过了《中国（海南）自由贸易试验区重点园区极简审批条例》，为海南“极简审批”改革进一步提供了立法层面的支撑。海南省《极简审批条例》明确要求：政府应当按照简政放权、放管结合、优化服务的要求，遵循宽进、严管、快办、便民、诚信、公开的原则，最大限度精简审批事项、评估事项和下放审批权限，探索实施单一部门集中审批管理模式；优化审批流程，提高审批效率；推进行政审批和政务服务标准化，主动为行政管理相对人提供高效优质服务。

“极简审批”改革，可以看作是国家“放管服”改革在行政审批与监管环节的各地深化推进版本，是更好发挥政府作用，推动有效市场和有为政府更好结合的重要抓手。2020年以来，除海南省着力将“极简审批”打造成政务服务品牌，天津市、深圳市以及山东省、四川省部分城市都已明确提出采取“极简审批”模式来优化政务服务。

“极简审批”的未来发展趋势，一方面体现在政府审批应放尽放，不但是向下级政府和园区放权，也是通过取消和调整审批权限来更好地向市场放权、向社会放权，从而充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用。另一方面体现在政府监管的标准化，这要求政务审批事项和审批权力的设定依据明确、要求事项清晰、时限具体明确、程序合理公正、服务规范到位。标准化既是政府优化监管的客观要求，也是行政审批改革的必然方向。

图2 海南省园区“极简审批”改革措施与成效

（三）方向三：智慧政务

智慧政务改革是以区块链、人工智能、大数据、云计算等新一代信息技术为支撑，不断丰富政务服务的多场景智能应用，重塑政务服务体系的管理架构、服务模式、办事流程、软硬件布局，构建精准化、智能化、主动化、科学化的政务服务新机制、新平台、新渠道，全面提升政府在市场监管、社会治理、公共服务等领域的履职能力，形成线上线下融合的便民智慧政务新模式。近年来，浙江、广东、上海等省市以“数字政府”为核心，已在智慧政务改革方面取得了很多成效。“十四五”时期各地智慧政务改革趋势，将更多呈现技术创新、模式创新和制度创新“三位一体”的新范式。

智慧政务的技术创新，体现在运用新技术拓展政务服务的能力边界。政务服务从最早的面对面服务，到后来的电脑时代，再到移动联时代，其能力边界一直在持续加速扩展。灵活合理运用新技术，是“十四五”时期智慧政务的重要发力点，如：生物识别技术可以很好地解决“如何证明我是我”的问题，有力支撑政务服务业务的线上办理；城市大脑可以通过人机协同，迅速响应和解决突发问题。

智慧政务的模式创新，体现在推动从“职能本位”到“以人民为中心”的服务模式转型。核心是由基于政府部门职能和业务的固态、断裂式服务，向基于服务场景和服务对象的动态、整体式服务转型。通过新技术的智慧应用，提高服务效率、拓展服务范围、提高服务水平、增强信息公开，以更好地建设效能政府、透明政府、服务型政府。

智慧政务的制度创新，体现在构筑共创、共享、共治的数字政府体系。一方面，可以将数字政府的建设需求和数据资源更好地向全社会开放。例如，授权更多的智慧服务平台和互联网APP等使用政务数据，让这些数据更好地服务公众。另一方面，可以推动社会力量积极参与数字政府共治，比如将智能网联汽车系统与交通管理平台紧密结合起来，实现全流程的智能化高效管理。

图3 北京市区级政务服务中心开通交管政务服务

三、“十四五”时期政务服务优化的重点举措建议

（一）整体政府：重在实现高效能“一次通办”

一是推动政府职能体系从“以部门为中心”向以“一次通办”为目标的转型升级。梳理相关审批程序，将碎片化的审批要件编制成标准化的要件清单。将关联的审批程序流程再造，形成清单。完善以数据共享为基础的跨部门、跨主体协作体系。以数据共享为基础，进一步完善权力清单、责任清单，在梳理各部门、各主体职能和能力基础上，根据公共治理需求，反推“整体”所需要的信息基础、部门和主体职能，以及部门间和主体间的协作。加强公务员数字治理思维与跨部门业务流程培训，实行跨部门合作，减少部门间沟通成本，塑造协作有力的全新行政生态。

二是在现有的“一站式”“一窗式”服务上，加快推进政务服务流程由“物理集成”向“化学融合”的转型升级。实现政务服务事项和政务审批部门在政务服务大厅、专业大厅、网上政务服务大厅的“应进必进”，全面实行“前台综合受理、后台分类审批、综合窗口出件”的“一窗”受理模式。成立政务服务“一站式”管理专班，加强对政务服务前后台之间、后台部门之间的统筹管理、系统整合和数据共享，解决影响办事效率和企业群众获得感的难点、堵点问题，持续优化跨部门政务协同办公流程。

三是整合政务数据资料，建设统一的政务服务云平台，解决数据共享难题。由统一的政务服务云平台提供政务数据计算、存储、管理、安全等服务，支撑各部门政务信息系统部署，形成统筹、共享、互联的服务体系。在建设人口库、法人库、自然资源和空间地理库、电子证照库等政务数据库的基础上，构建政务数据资源共享体系和政务数据资源开放体系，提供统一的数据资源开放、共享标准和服务。

（二）极简审批：重在构建敏捷标准的服务体系

一是强化政务服务的主动治理和快速响应，建立“未诉先办+接诉即办”快反机制。进一步强化政府主动作为，系统深入开展对政务服务高频问题的梳理研究和对企业群众诉求的大数据分析，提升“未诉先办”的主动服务、精准服务能力。依托市民服务热线和“好差评”系统平台等政务服务投诉举报平台，快速响应市民的政务服务诉求，将市民诉求及时推送到相关责任部门和业务办理单位，对高频投诉和实名差评建立“当日核实、快速反馈”机制，对其中情况清楚、诉求合理的，在规定期限内完成核实整改；对诉求不合理、缺乏法定依据的，耐心做好解释说明。

二是整合优化办事环节和流程，全面推行“当场办”和“一件事一次办”。以实现“当场办”和“一件事一次办”为方向，整合办事环节，优化办事流程，凡符合法定受理条件、申报材料齐全的政务服务事项，原则上要当场办结。能立等可取的事项，做到现场取结果；不能立等可取的事项，可实现多种结果送达方式。对于有明确规定或直接涉及国家安全、生态环境保护和直接关系公民人身、重大财产安全的事项外，原则上在行政机关涉及到的政务服务领域全面推行证明事项告知承诺制和证明容缺容错受理制，实现项目“一次办”。并通过事中事后监管、诚信档案、联合惩戒等多重方式将“一次办”风险降到最小。

图4 政务服务“一件事一次办”

三是全面落实政务服务标准化建设，以标准化促进服务能力再提升。贯彻落实好国家和省市对政务服务标准化的各项要求，推进政务服务事项、办事指南、服务流程、平台建设、服务公开、监督评价的标准化建设。结合本地建设要求，细化量化政务服务标准，编制发布政务服务办事指南、政务公开工作管理规定、政务服务“好差评”工作制度和其他规范性文件。建立便利畅通的线上线下监督投诉渠道，做好对一体化在线政务服务“好差评”系统平台的建设和运营。

四是加快公共资源交易“放管服”进程，提升企业群众获得感。一方面，在准入端应放尽放，梳理涉企收费项目，降低公共资源交易平台信息服务收费标准。清理规范保证金收退。加快推动跨区域公共资源交易平台资源、信息资源、专家资源的共建共享。另一方面，在监管端精细把控，推进“制度+科技”监管模式，实现公共资源交易软硬件提质升级。对公共资源交易的投标数据和工作流程开展大数据分析，为提升企业群众的获得感提供数据支撑。

（三）智慧政府：重在提供无处不在的便民服务

一是以用户为中心，全面提升个性化、精准化、主动化、智能化服务水平。加强用户个性化信息的归集和分析，基本实现个人和企业高频常用档案信息全覆盖。不断完善用户画像，加强对惠企利民政策的分类梳理，提升政策及服务的精准推送能力。深化主动提醒服务功能，梳理优化提醒规则，持续探索更多主动化服务内容。不断优化“一网通办”知识总库内容的共建共用运营管理机制，持续提升智能客服的精准度、便捷度。实现咨询、受理、查询、支付、评价等事项办理的全程电子化和全程可交互服务。

二是强化政务“掌上办”，努力提供像手机购物一样简单、便捷的“掌上通办”政务服务。开发各类便民APP应用和轻量级小程序，通过小程序、客户端等“掌上办”渠道，建设掌上政务服务大厅，提供办事服务、信息服务和互动服务，实现区级事项可实现掌上预约，提供“手掌间”的信息服务、“指尖上”的办事服务和“移动端”的互动服务，为企业群众提供无微不至、无处不在、贴身随行、贴心灵便的政务服务。持续提升“掌上通办”的应用效能，全面推动公共服务事项接入，系统推进个人事项和企业专属事项建设。整合政务服务数据资源，基于政务大数据向企业和群众精准推送事项、满足需求、做好服务。

图5 南京栖霞区商事登记服务大厅工作人员展示以微信公众号为平台的“不见面审批”系统

三是推动“自助办”向基层延伸，提供24小时随时自助可办的政务服务。积极推动功能齐备、操作智能的自助服务一体机向社区和写字楼延伸，贴心打造“一刻钟政务服务圈”。探索推动政银合作，可考虑以银行的自助服务终端为试点，改造ATM机功能，使其具备政务服务终端的部分功能，助力政府扩大服务半径，提升政务服务的普惠化、便捷化。

四、结语

总体来看，“十四五”时期，国内的政务服务诉求将更加系统化、复杂化，服务对象将持续扩大化、差异化，服务供给将加速智能化、市场化，这对各地的政务服务优化工作提出了更高要求和更大挑战。本文通过对标国内外先进做法，研究提出了整体政府、极简审批、智慧政府这三大方向及与之匹配的举措，可作为各地在“十四五”创新政府管理和服务方式，加快推动从管理型政府向服务型政府转型，推进政务服务标准化、规范化、便利化的借鉴参考。

注：文中图片来源于网络。

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