通过对株洲清水塘老工业区搬迁改造深入调研并结合全国21个试点情况分析思考，专家组认为，积极推进中西部地区城区老工业区搬迁改造正逢其时、意义重大。这既是腾笼换鸟、转型升级的难得机遇，又是脱胎换骨、一发动全身的巨大挑战；能否抓住机遇促转型、实现高质量发展，贵在地方真抓实干，重在国家着实支持。

一、株洲等中西部地区老工业区搬迁必要性

株洲等城区老工业区是指“一五”、“二五”和“三线”建设时期国家重点布局建设的重工业基地，曾为我国工业兴起和城市建设做出过巨大贡献，特别是中西部地区老工业区，一直是所在城市工业立市的标志性区域。

随着时间推移和粗放式发展，历史形成的老工业区大多处于城市中心，并存在产能落后、基础设施陈旧、环境污染严重等突出矛盾和问题。如株洲清水塘老工业区15平方公里内聚集261家以重冶炼、重化工企业，已成了城区最大的工业污染源。

据相关调查，2012年清水塘老工业区排放的工业废气7000万万标立方米（占全市的62%）、工业废水4000万吨（占全市51%）、工业废渣200万吨（占全市的75%），严重影响着长江中上游湘江流域生态环境和株洲市经济社会发展的转型升级。

株洲市委市政府很重视，早在2007年就将清水塘老工业区搬迁改造问题提上“两型社会”建设的议事日程，但因时机条件不成熟未能付诸行动；党的十八大后，在2013年省政府启动湘江流域生态保护与治理工程（省“一号重点工程”）的行动中，将清水塘老工业区的工业污染治理作为重点内容，正式启动污染企业关停搬迁和技术改造，但因涉及到央企，其搬迁改造仍然是局部的，治标不治本。

直到2014年，清水塘老工业区被列入国家城区老工业区搬迁改造首批21个试点后，一个由国家推动、省、市地方政府主导、企业及社会各界积极参与的整体搬迁改造局势基本形成；一场“由单一治理、局部搬迁改造”向“综合治理、整体转型升级”方向转变的攻坚克难战斗进入倒计时状态。在省委省政府的大力支持下，经过株洲市委市政府的精心准备和艰苦工作，终于在2016年，全面打响了清水塘老工业区整体搬迁治理攻坚战，进而带动株洲老工业城市转型升级与创新发展进入新阶段。

株洲老工业区搬迁改造的探索实践，是中西部地区老工业区搬迁改造和老工业城市转型发展的一个缩影，在根治工业污染、优化发展空间、促进城市经济转型升级等方面，表现出很强的内生动力和巨大的生态、经济、社会效益。然而，要真正实施这项艰巨而又复杂的系统工程，需要当地政府真抓实干、主动作为，也需要国家的着力推动和省级政府的大力支持，以充分发挥市场配置资源决定性作用和更好发挥政府作用。只有所在城市凝聚起强大内生动力与中央及省级层面的政策资金支持相结合，才能有效实现老工业区搬迁改造和转型升级，从根本上解决老工业城市转型发展中的“老大难”问题。

二、清水塘老工业区搬迁改造成效显著

在国家和省委省政府以及中央企业的大力支持下，按照“一年初见成效、三年大见成效”的目标要求，株洲市委市政府举全市之力，真抓实干，老工业城市相关部门和企事业单位及广大市民积极支持，经过三年多的日夜奋战，清水塘老工业区261家企业全部实现关停、搬迁，污染治理成效十分显著，为党和人民交出了一份满意的答卷。 

据环保部门测定，2018年与2013年相比，株洲市CO2下降了74.7%、COD和NOx减排90%以上，湘江霞湾段水质由原来的地表III类水体提升到II类水体；空气优良天数由214天增加到286天，增幅居全省第一。此外，搬迁改造中涉及的2.86万职工中已安置1.83万人，约3万人居住的棚户区改造任务已全面完成。取得上述重大成效的主要经验做法：

一是以上率下、靠前指挥，着力加大统筹协调力度。为了强力推动清水塘老工业区搬迁改造，省委书记杜家毫6年4赴清水塘老工业区现场考察，广泛听取意见，现场部署工作；省政府由省发改委牵头，财政、工信、环保等相关部门参与，成立了清水塘搬迁改造协调领导小组，成功帮助株冶、株化等央企转型升级项目在省内适宜区域落地。株洲市主要领导亲自挂帅，成立了协调指挥部，加强政策和行动方案研究，先后出台11项政策措施；市有关部门和重点企业抽调精兵强将，组成征拆征收、搬迁转型、改革改制、新城规划建设、工业遗产保护等12个专项工作组，高效而有情怀地推进老工业区搬迁改造与转型升级的各项工作，做到“因企施策、精确发力，企业关停搬迁有阵痛、社会发展稳定无震荡”。

二是创造性提出“收储+奖补+转型支持+就业帮扶”的企业关停、搬迁运作模式。按照以收储促关停、以转移促搬迁的工作思路，发挥土地收储政策和市内转移政策的牵引作用，坚持依法办事、精心准备和有情操作的工作方式，切实解决好关停搬迁企业和职工的实际困难。截止2018年底，按期完成了老工业区所有261家企业关停、搬迁，统筹解决近3万名职工安置和再就业，同时收储工业用地近万亩，确保老工业区社会稳定；积极支持61家转型企业在市内外有关园区及时落地建设，其中54家转移企业已建成投产，有效推动老工业区搬迁改造和区域协调发展。

三是在强力推进老工业区搬迁改造的同时，锚定新型工业创新发展，成功实现新旧动能转换。为避免因旧动能腾退而出现产业空地、就业紧张、人才流失等问题，株洲及时研究部署，以强化拓展火车、飞机、汽车三大动力产业优势，集聚人才、技术、资本等要素资源，全力打造“中国动力谷”，并以此为牵引，构建由三大动力优势产业，新能源、新材料、电子信息、生物制药、节能环保五大新兴产业，陶瓷、服饰两大传统产业等构成的“3+5+2”现代产业体系，全面推动全市经济社会高质量发展和经济、社会、生态等综合效益提高。2018年，株洲市三次产业结构由2013年的8:6:32调整为7.1:43.7:49.2；主要经济指标高于全省、全国平均水平，综合实力稳居全省第二，人均GDP接近1万美元。

三、株洲等中西部老工业区搬迁改造存在问题

一是地方财政负担重。株洲等中西部老工业城市实施老工业区搬迁改造，都会遇到经济如何稳定、钱从哪里来的难题。据了解，株洲市因老工业区企业整体关停搬迁，将直接减少工业增加值300多亿元；同时要筹措近3万名职工安置就业资金150亿，场地污染治理、生态修复需投资57亿元，土地收储、整理和基础设施等前期开发所需资金160亿元以上。这“一减一增”两个300多亿元的差额，对于一个地级市的财力来说，资金筹措的压力很大。株洲目前为搬迁改造已投入160亿元，仍有近200亿元的资金有待进一步落实。

二是改造难度大复杂度高。中西部地区老工业区搬迁改造涉及面广，面临问题多，转型升级难度大。专家组通过对全国21个老工业区搬迁改造试点情况分析，大体可分为三类：一类是东部地区及一、二线省会城市老工业区搬迁改造，如徐州市的鼓楼区、北京市的首钢等老工业区。这类老工业区搬迁改造大都在试点前就已基本完成了关停、搬迁任务，试点的主要任务是如何跟进城市的高质量发展。第二类是东北地区老工业城市中的老工业区，如沈阳市的铁西区、吉林市的哈古湾区、哈尔滨市的香坊老工业区等。这些老工业区搬迁改造工作，国务院于2014年8月出台的《关于近期支持东北振兴若干重大政策举措的意见》中予以重点支持，国家老工业区搬迁改造专项资金也给予了重点倾斜。第三类是中西部地区地级市和三、四线省会城市的老工业区搬迁改造，如河南洛阳市、湖南株洲市、贵州贵阳市、甘肃兰州市等老工业区。这类老工业城市大都是因工业而兴，也因工业而困，正处在转型发展的关键时期。一方面，中西部地区老工业区搬迁改造要求强烈、启动数量多，所在省市安排支持老工业区搬迁改造的资金压力比较大；另一方面，由于地方经济实力、认识水平和创新能力有限，加上国家对这类老工业区搬迁缺少有针对性和跟进性的政策举措，不同程度地出现一些新情况、新问题。

一是中西部地区老工业区搬迁改造，很少有全国性和国际型重大活动筹建工作的牵引，因此，对这次国家推动城区老工业区搬迁改造的依赖性比较强，希望国家对中西部地区老工业区搬迁改造出台一些有针对性政策措施，以加大扶持力度。

二是一些地方对老工业区搬迁改造的作用意义认识不足，问题、目标导向不明确，搬迁改造与转型升级结合不紧密，老工业区搬迁改造方案设计不系统、不完整，整体效果差。

三是个别地方把老工业区搬迁改造看作一般打捆项目，为了多争取国家专项资金，有意扩大范围，采取能争取多少钱办多少事的做法，忽视或放弃对老工业区绿色搬迁、污染整治和落后产能淘汰等突出问题的解决。

专家组研究认为，城区老工业区搬迁改造对中西部地区老工业城市来说，是一次重大机遇和巨大挑战，是一场“牵一发动全身”的攻坚战，是新时代践行新发展理念、推动老工业城市转型升级和高质量发展的关键举措，是直接关乎缓解中西部地区人民日益增长美好生活需要与发展不平衡、不充分之间矛盾的全局性大事。各有关地方政府和企业，要有强烈的问题意识和责任担当，主动作为、善作善成；中央有关部门、金融机构及相关企业应高度重视和着实支持，务必把这件利国利民的大事办好，办出成效。

四、支持中西部地区老工业区搬迁改造的相关建议

（一）加大中西部老工业区搬迁改造统筹协调力度

从全国城区老工业区搬迁改造实施五年来的情况看，各区域老工业城市面对的主要问题、解决路径和实现目标任务等都有所不同，既要有统一的原则要求，又要有分类指导政策措施。为此建议：对中西部地区老工业区搬迁改造的实施情况进行一次中期评估，在认真总结经验教训的基础上，有针对性提出下一阶段支持中西部地区老工业区搬迁改造的政策措施，并建立国家和省级层面的老工业区搬迁改造与转型发展的协调机制，及时研究解决实施过程中的重大问题。

（二）中央预算内专项资金应向中西部地区老工业城市倾斜

城区老工业区搬迁改造在中西部地区是最大的民生工程，也是新时代贯彻新发展理念、着力解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡、不充分发展之间主要矛盾的重大抓手，应成为各级政府积极推动和大力支持的重点任务。

目前，中西部地区启动的城区老工业区搬迁改造试点城市，大都已投入十几亿甚至上百亿的资金，其中国家安排的老工业区搬迁改造专项投资一般在一亿元左右，这与当地政府期望值相差甚远，严重影响老工业区搬迁改造的进程。建议国家增加预算内用于老工业区搬迁改造的投资规模，并向中西部地区倾斜；中央财政部门应将老工业区搬迁改造纳入民生改善资金补助和奖励范围，加大支持力度，以解决中西部地区财政资金短缺问题。

（三）在中西部老工业区搬迁改造中努力实现最优政策组合

中西部地区老工业区搬迁改造，任务艰巨而复杂，要实现人、财、物聚焦投入。因此，在充分发挥市场配置资源作用的前提下，还需要各级政府大力支持，并将各类现有政策最优组合。然而实际工作开展过程中各部门专项政策资金都有各自支持重点和规定要求，很难形成政策合力；银行金融机构和社会专业运营商，也往往因中西部地区基础条件差、偿还能力弱、单一市场化运作成本高等问题，难以招商引资引智入驻。

针对上述情况，各级政府主管部门及相关机构，应按照2019年中央经济工作会议精神，聚焦老工业区搬迁改造这一主要矛盾，打好科技创新、污染治理、新兴产业导入、新型城镇化建设等各项政策组合拳。一是按照“一区一策”原则和必要程序，经过组织专家充分论证和有关方面协商，形成给予老工业区产业选择和项目落地的最佳政策组合意见，以促进新兴产业落地和优秀运营商入驻；二是在发行企业债券、地方政府债券等方面向中西部老工业城市倾斜，支撑老工业区搬迁改造和转型发展。真正让生态文明建设有价值，让引进的企业建设运营有效益，让当地老百姓在老工业区转型发展中有获得感。

（四）鼓励中西部老工业区搬迁改造实施全过程工程咨询

城区老工业区搬迁改造是一项复杂的系统工程，涉及面广、运作周期长、不确定因素比较多等特点。老工业区搬迁改造实施方案从规划设计、投资咨询、招投标代理、设计、监理、造价、项目管理等全过程，都需要智力支持和项目咨询管理。而这方面的服务能力恰恰是中西部地区老工业城市的弱项，国家有关部门应加以正确引导和政策支持，更好发挥工程咨询等软实力对中西部老工业区搬迁改造的支撑作用。

为此，建议国家各级主管部门在中西部地区老工业区搬迁改造中，鼓励和支持开展“全过程工程咨询”试点工作，并安排必要的前期工作经费，以加强转型发展中的智力性服务投入、政策组合性研究创新、方案系统性规划设计、项目建设运营全周期咨询管理等，确保老工业区搬迁改造方案的规划建设及运营管理有序推进，产业与项目选择精准有效，风险管控和最终整体目标全面实现。