我国能源发展及其经济效率研究

天博网页版登录界面(中国)官方网站研究中心  徐成彬

能源产业是国民经济发展的基础产业，能源供需的总量和结构直接关系到人类社会的可持续发展。以单位国内生产总值（GDP）能耗为代表的能源经济效率指标是衡量经济发展质量的重要尺度。我国正从高速增长阶段转向高质量发展阶段，提高能源经济效率是缓解能源约束、减轻环境压力、保障经济安全、实现高质量发展的必然选择。我国能源经济效率长期低于国外先进水平，必须从宏观战略的视野分析其深层原因，从而有针对性地提出困境破解之策。

一、我国能源发展现状和趋势

根据英国石油公司（BP）发布的《BP世界能源展望（2019年版）》，2018 年全球一次能源消费量达到138.6亿吨油当量（注：按平均热值计算，1吨原油当量相当于1.4286吨标准煤），同比增长2.9%，这是自2011年以来增速最快的一年。其中，各种化石能源品类消费均有所增长：煤炭消费增长1.4%，石油消费增长1.5%，天然气消费增长5.3%。全球化石能源消费增长导致碳排放量增加2%，达到336.8亿吨的历史高位。在过去30年间，我国工业能源需求增长了3倍，2018年消费总量达32.74亿吨标准油，世界排名第一。预期在本世纪20年代中期见顶之后逐渐降低，其主要原因是节能政策驱动工业效率提升。同时，我国面临经济转型，更多能源密集型工业将转向较低能源密集度的服务业，清洁能源对化石能源增量替代效应将更加突显。

（一）能源生产与消费现状

改革开放40多年以来，我国能源生产由弱到强，生产能力大幅提升，初步形成了煤、油、气、可再生能源多轮驱动的能源生产体系，已成为世界能源生产第一大国，能源产业在调整能源结构、提高能源效率、保证能源安全等方面取得了显著成效[1]。

1978年，我国能源生产总量为6.3亿吨标准煤，2018年一次能源产量达到37.7亿吨标准煤，比1978年增长了5.0倍，年均增长4.58%，有力地支撑了经济建设的快速发展。

总体上看，我国资源禀赋条件较差。石油、天然气等优质能源短缺，对外依存度高；煤炭资源丰富，探明储量排名世界第二位；铀矿资源潜力巨大，但勘探程度较低，供给不足；可再生能源（不断再生并有规律地得到补充的能源，如太阳能、水能、风能、生物质能）储量充沛，但开发程度不高[2]。“富煤、贫油、少气”的能源赋存特点，决定了以煤为主的能源结构和石油对外高依赖度的局面，能源生产结构中煤炭的比重长期保持在70%左右，2018年石油对外依赖度达70%。为改善能源供应结构，我国加大了水电、核电和风电的开发建设，其比重显著增加；2013年至2018年，水电、光伏、风电、生物质等可再生能源的占比从8.3%提高到12.4%，平均每年提高0.8个百分点，比全球情况快一倍。石油生产由于新增生产能力难以弥补老油田的产量递减，产量增加不明显，在能源生产结构中的比重逐渐减小。

近年来，我国能源生产在结构上由原煤为主加速向多元化、清洁化转变，发展动力由传统能源加速向新能源转变，能源供给的清洁低碳化成效显著，“一煤独大”局面出现了明显改变。2018年我国能源生产结构（按热值核算）：原煤占69.3%，原油占7.2%，天然气占5.5%，水电、核电和风电占18%（见表1）。

表1 1978年—2018年我国能源生产总量与构成

数据来源：《中国统计年鉴（2019）》。

①能源生产总量指一定时期内全国（地区）一次能源生产量的总和，是观察全国(地区)能源生产水平、规模、过程构成和发展速度的总量指标。一次能源生产量包括原煤、原油、天然气、水电、核电及其他动力能(如风能、地热能等)发电量。不包括低热值燃料生产量、太阳热能等的利用和由一次能源加工转换而成的二次能源产量。

②“一次电力及其他能源”指水电、核电、风电。

改革开放以来，在能源转型变革政策的大力推动下，我国能源消费整体呈现稳定增长态势，用能条件和水平不断提高。2018年，我国能源消费总量46.4亿吨标准煤（按热值核算），比1978年增长7.1倍，年均增长5.4%。《2019年国民经济和社会发展统计公报》显示，2019年我国能源消费总量为48.6亿吨标准煤，比2018年增长3.3%。

最近40年来，我国能源消费结构持续优化，能源消费弹性系数总体保持较低水平。煤炭占能源消费总量比重总体呈现下降趋势，由1978年的70.7%下降到2018年最低的59.0%，下降11.7个百分点，煤炭消费总量从42.4亿吨的历史峰值下降到2018年的39亿吨，绝对量减少了3.4亿吨，为全球的温室气体减排作出了重要贡献；石油占比在波动中呈现先降后升、再降再升趋势，1978年最高为22.7%，2018年为18.9%，下降3.8个百分点；天然气、一次电力及其他能源等清洁能源消费占比持续提高，天然气由1978年的3.2%提高到2018年的7.8%，一次电力及其他能源由1978年最低的3.4%提高到2018年最高的14.3%，分别提高4.6和10.9个百分点（见表2）。

表2 1978年—2018年我国能源消费总量与构成

数据来源：《中国统计年鉴（2019）》。

①能源消费总量指一定地域内（国家或地区）国民经济各行业和居民家庭在一定时期消费的各种能源的总和。能源消费总量分为三部分，即终端能源消费量、能源加工转换损失量和损失量。

② “一次电力及其他能源”指水电、核电、风电。

（二）能源消费的新特征

在大力推进能源生产和消费革命、供给侧结构性改革的背景下，我国的能源消费呈现以下新特点[3][4]。

1.能源消费总量平稳增长，天然气和电力消费增长尤为突出。长期以来，我国以较低的能源消费增速支撑了经济的中高速增长，能源消费弹性系数为0.5。2018年能源消费总量46.4亿吨标准煤，同比增长3.3%。从能源消费增速看，自2012年开始，能源消费同比增速持续下降，至2015年转向开始回升，2018达到新高，是自2014年以来增长最快的一年。从能源消费品种看，在电煤消费增长带动下，全国煤炭消费增速回升，消费量同比增长1.0%；原油消费量增长6.5%；天然气消费快速增长，2018年同比增长17.7%。社会用电量增速显著提高，电能替代步伐加快，2018年全社会用电量约6.8万亿千瓦时，同比增长8.5%，创近年新高。除了夏季用电负荷屡创新高原因，新兴产业与居民生活用高速增长是全社会用电量持续快速增长的重要因素。

2.能源消费结构不断优化，非化石能源比重逐步提升。随着产业结构和能源结构调整步伐加快，天然气及电力替代稳步推进，清洁能源消费所占比重持续上升，煤炭仍处于主体性地位，但行业用煤呈下降趋势，尤其居民用煤下降明显。2018年，煤炭消费量占一次能源消费总量的59.0%，依然具有经济性优势；天然气、水电、核电、风电等清洁能源消费量占能源消费总量的22.1%，比1978年提高15.5个百分点。其中非化石能源（水电、核电、风电、生物质能、太阳能、地热等）占一次能源消费的比重达到14.3%。

3.单位GDP能耗稳步下降，能源利用效率持续提高。改革开放以来，我国单位GDP能耗持续下降。按照2010年不变价格计算，2018年单位GDP能耗0.64吨标准煤/万元，合1.54吨油当量/万美元，是世界平均水平的1.3倍，是经济合作与发展组织（OECD）国家平均水平的1.5倍。这表明我国经济发展仍高度依赖能源消费，降低单位GDP能耗的任务依然艰巨。我国大型火电机组发电煤耗和炼油综合能耗总体上处于世界先进水平并不断提高。2018年重点耗能工业企业单位烧碱综合能耗下降0.5%，单位合成氨综合能耗下降0.7%，吨钢综合能耗下降3.3%，单位铜冶炼综合能耗下降4.7%，每千瓦时火力发电标准煤耗下降0.7%，全国万元国内生产总值二氧化碳排放下降4.0%。

4.清洁能源替代范围不断扩大，可再生能源稳步发展。按照《清洁能源消纳行动计划（2018—2020年）》，我国不断完善清洁能源消纳市场机制，鼓励清洁能源交易合同优先执行，优先清洁能源发电。2018年生产制造领域能源消费结构显著优化，天然气、电能、热能等清洁能源占终端能源消费量的比重约为3.7%，同比提高约2%；居民生活领域“以气代煤”、“以电代煤”积极推进，建筑终端天然气和电力消费比例分别为14%和40%，比上年提高1%和3%；交通领域以新能源汽车快速发展为契机，加快推动电动汽车充电基础设施建设，石油占交通能源消费比重下降0.8%，电力的比重上升1.0%。在电力消费较快增长的拉动下，通过改善送出线路、优化调度机制、市场化交易等举措，可再生能源消纳水平稳步提高，弃风弃光问题一定程度得到了改善，但新能源发电成本仍普遍高于煤电等传统电力，产业发展还依赖于补贴扶持，可再生能源竞争力仍待提升。

5.化石能源对外依存度攀升，需求增量主要依赖进口满足。我国能源自给率长期保持在70%以上，国家能源安全风险可控。近年来，石油天然气消费快速增长，化石能源对外依存度进一步提高，煤炭对外依存度已达到7.1%，石油对外依存度达到70%，天然气对外依存度达到42.7%。根据中国电力规划设计总院发布的《中国能源发展报告2018》，继2017年超过美国成为最大原油进口国之后，2018年我国又超过日本成为最大天然气进口国，能源安全问题开始突显。我国化石能源对外依存度攀升，主要是受煤炭“上大压小”、国内石油产量连年减产、天然气绿色发展战略、供给侧结构性改革等发展因素影响。例如，2018年国内原油产量为1.9亿吨，同比下降1%，但受经济增长复苏和非国有企业原油进口配额指标大增的影响，原油需求增大，因此出现了产需增长不同步、进口量增加的现象。

（三）能源发展趋势

改革开放以来，煤炭支撑了国内生产总值实现年均9%以上的速度增长。当前，我国经济进入高质量发展的新时代，能源供需形势正发生深刻变化，能源发展处于油气替代煤炭、非化石能源替代化石能源的双重更替期，新能源和可再生能源对化石能源，特别是对煤炭的增量替代效应明显，但煤炭在经济发展中的主体地位依旧不可动摇。

1.能源消费总量和结构变化趋势。关于未来能源消费需求，国内专家学者研究较多，比较权威的观点认为[5]，2025年能源消费需求为55亿～56亿吨标准煤。其中，煤炭、石油、天然气、非化石能源消费需求分别为28亿～29亿吨标准煤、11亿吨标准煤6亿吨标准煤、10亿吨标准煤，分别占能源消费总量的50%～52%，20%，11%，18%。在能源结构优化、产业结构调整、科技进步展等因素影响下，煤炭消费占比由最高72.5%（2007年）降至2018年59%，2025年进一步降到50%～52%；充分考虑非化石能源发展潜力，其占比由2018 年的14.3%增加2025年的18%。根据国家发展改革委、国家能源局发布的《能源生产和消费革命战略(2016—2030)》，2030年我国能源消费总量控制在60亿吨标准煤以内。《BP世界能源展望（2019年版）》预计在渐进转型情境下，在展望期（2040年）内全球能源需求增长约三分之一，而且增长部分的三分之二是由印度、中国和其他亚洲国家贡献（预计21世纪20年代中期，印度将超越中国成为世界最大的能源增量市场），其中工业和建筑能耗占能源消费增长的四分之三。

2.清洁能源增长速度将快于高碳能源。在能源迈向高质量发展的新阶段，全国范围深入实施能源消费总量和强度“双控”，能源供给低碳化、市场化、分布式、智能化和跨界融合等特征越来越明显，化石能源消费增速将从中速逐步降至低速，新兴能源技术创新日新月异，清洁低碳能源技术经济性不断提高。2018年，在天然气和可再生能源的引领下，全球一次能源消费迅速增长，导致碳排放量增长2%，但可再生能源同比增长14.5%，我国再次成为可再生能源增长的最大贡献者（3200万吨油当量），超过了整个经济合作与发展组织国家的增长（2600万吨油当量）。在《巴黎气候协定》框架下，我国提出到2030年单位GDP的二氧化碳强度比2005年下降60%-65%，2030年左右二氧化碳排放达到峰值并努力早日达峰的目标。《能源生产和消费革命战略（2016—2030）》提出，到2020年和2030年，非化石能源占比分别提高到15%和20%，天然气比例也将提升到约10%和15%；展望2050年，非化石能源占比超过一半，建成能源文明消费型社会。在能源需求总量仍持续增长的同时，不断扩大清洁能源比例，意味着其必须保持远高于煤炭、石油等高碳能源的增速。

3.能源市场化改革和开放将深入推进。随着近年来我国调整能源政策方向，油气改革政策频频出台，覆盖了上、中、下游各个环节。未来市场化改革的重点将集中在政策内容的深化落实方面，更多地采取市场化手段进行放管结合监管；基于“竞争中性”原则，国有企业和民营企业将一视同仁。在可再生能源领域，新增集中式陆上风电项目和未确定投资主体的海上风电项目全部通过竞争方式配置开发权，并力争实现不需要补贴发展；调整光伏发展节奏，控制年度享受补贴的光伏发电新增规模，降低补贴强度，所有普通光伏电站均须通过竞争性招标方式确定项目业主。我国正以更高水平的对外开放为全面深化改革注入新动能，能源领域国际合作是开放的重要内容。《外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2018年版）》取消了对外资投资的诸多限制，如取消了电网建设经营方面必须由中方控股的限制等[6]。

4.能源安全能够得到基本保障。“一带一路”倡议提出以来，我国能源领域国际合作成果丰硕，一大批标志性能源项目顺利落地，中亚—俄罗斯、非洲、中东、美洲、亚太五大海外油气合作区已经初步建成，西北、东北、西南和海上引进境外资源的四大油气战略通道正在建设，亚洲、欧洲和美洲三大油气运营中心已初具规模，全球能源互联网加快推进。2018年，首届“一带一路”能源部长会议在苏州召开，发布了《共建“一带一路”能源合作伙伴关系部长联合宣言》，能源合作机制进一步完善。2019年4月25日，在第二届“一带一路”国际合作高峰论坛期间，“一带一路”能源合作伙伴关系在北京正式成立，成为推动国际能源合作的新平台，促进了参与合作的国家在能源领域的共同发展、共同繁荣。随着“一带一路”能源合作的加深，我国能源供应现状将发生根本改变，能源供应安全得到进一步保障。

二、我国能源经济效率分析

能源经济效率，也称能源强度或单位产值能耗，是指单位经济量产出(或实物量、服务量)所需要消耗的能源量。分析国家、部门、各种服务、设备以及产品等不同层面的能源经济效率，可以采用相应的效率指标进行定义，即选择价值量指标来表示。例如，单位GDP能耗是反映一个国家的综合能源效率指标，即一次能源供应总量与国内生产总值（GDP）的比率；部门或行业能源效率指标可表示为价值量指标，如单位工业增加值能耗。

（一）历年单位GDP能耗指标

从国家或地区层面看，能源经济效率用于比较国家或地区经济发展对于能源利用程度，单位GDP能源强度是从国家层面分析单位GDP产出消耗的能源数量（标准煤）。单位GDP能源消耗指标说明一个国家经济活动中对能源的利用程度，反映经济结构和能源利用效率的变化。由于GDP是一个国家所有常住单位在一定时期内生产活动的最终成果，其价值测算是基于特定年份的可比价格，因此单位GDP能耗指标也必须明确基于哪个年份的可比价格。

改革开放以来，随着节能减排政策完善和节能技术进步，特别是2007年国家统计局、国家发展改革委和能源办共同发布《单位GDP能耗统计指标体系实施方案》以来，能源生产和消费统计制度逐步完善，国民经济能源利用效率更加得到重视，万元GDP能源消耗量逐步降低（见表3）。

表3 1980年以来我国平均万元GDP能源消费量变化情况

数据来源：《中国能源统计年鉴2018》《中国统计年鉴2019》和《2019年国民经济和社会发展统计公报》。

①2018年万元GDP能耗（0.55吨标准煤/万元），是按照2018年万元GDP能耗（按2015年价格）比上年下降3.1%计算的；

②2019年万元GDP能耗（0.54吨标准煤/万元），是按照2019年万元GDP能耗（按2015年价格）比上年下降2.6%（根据第四次全国经济普查结果修订）计算的。

（二） 能源经济效率低下的原因分析

近40年来，我国在提高能源利用效率方面已做了大量工作，科技创新对能源结构优化的推动作用显著增强，能源清洁利用水平不断提高，非化石能源对煤炭的替代作用加强，节能降耗不断推进，但能源经济效率与国外先进水平还有很大的差距。以2017年为例，我国单位GDP能耗为3.1吨油当量/万美元，是美国单位GDP能耗的2.38倍。我国能源经济效率较低，主要在于产业结构、能源结构、技术水平、资源条件、政策机制等方面的原因。

1.产业结构。国民经济一、二、三产业的结构不同，相应单位GDP能源经济效率也不同。根据经典的工业化理论，随着一国（或地区）人均收入的提高，工业发展和经济结构将发生连续变化，人均收入的增长和经济结构的转换是工业化推进的主要标志。从人均GDP的角度看，2018年我国人均GDP为9770美元，进入了工业化中后期[7]，工业化和城镇化意味着对能源依赖程度较高。在完成工业化进程之前，第二产业比重仍会不断上升，特别是钢铁、化工、建材等行业为代表的重化工业仍是经济发展的主要部门，同时城市化进程还以较高的速度推进，对高耗能产品的需求在一定时期内呈持续增长态势。在产业结构中，相对低能耗的第三产业特别是服务业的比重较低。2018年，我国GDP总量为90.03万元，其中第三产业增加值占GDP的比重为52.16%，相当于日本20世纪70年代的水平。根据美国经济分析局网站公开的信息，2018年美国GDP总量为20.49万亿美元，其中第三产业增加值占GDP比重为80.6%。

2.能源结构。在一次能源消费结构中，优质能源（如天然气、石油）比重较低，以煤炭为主，能源转换效率较低，这是我国目前能源效率较低，甚至在今后较长时间内仍低于世界平均水平的主要原因之一。新中国成立以来，煤炭消费占一次能源消费总量的比重总体呈下降趋势，但主体地位从未改变。根据2017年可得的能源结构数据，煤炭消费比重为60.4%，远高于世界平均水平27.6%；石油消费比重为18.8%，低于世界平均水平33.0%，对外依存度为68.0%。此外，天然气、一次电力及其他清洁能源的消费比重也比世界平均水平低18个百分点。近年来，我国单位GDP能耗持续下降，但单位增加值电力消耗量却有所反弹[8]。根据中国电力企业联合会（简称中电联）发布的《中国电力行业年度发展报告2019》，2018年第一、二、三产业用电量分别为728亿千瓦时、47733亿千瓦和10831亿千瓦时，单位产值电力消费为760千瓦时/万元（2018年可比价格），同比上升1.8%。主要原因是：第一产业的畜牧产品、渔业产品规模化生产逐步增多，带动畜牧业、渔业用电量的增加；第三产业的信息传输、软件和信息技术服务业，批发和零售业，交通运输、仓储和邮政业等行业的用电量也显著增加。此外，城镇化率和城乡居民电气化水平的持续提高，以及新一轮农网改造升级、居民取暖“煤改电”的大力推进，尤其冬季取暖和夏季降温负荷快速增长，带动了城乡居民生活用电快速增长。

3.技术水平。我国节能技术结构梯度非常大，既有国际一流的高效低能耗先进技术，也大量存在落后技术，导致能源利用效率总体较低，与世界先进水平相比还有很大差距。在能源开发领域，煤直接液化、煤间接液化、煤气化、煤油共炼、石油液化、天然气液化、核能发电等核心技术还没有达到国际先进水平，大型煤矿综合采掘装备、矿井生产系统装备、重大石油开采加工装备、特高压输电设备等先进设备还不能自主研发生产。能源开发技术和装备的落后，制约着能源利用效率的提高。在能源利用领域，近年来我国工艺技术装备大型化趋势明显，部分行业技术装备达到甚至领先国际水平，约40%的工业产品质量接近或达到国际先进水平。其中，宝钢、鞍钢等大型企业技术水平已达到国际先进水平。目前。因钢铁行业集中度低，仍有大量的中小型钢厂技术落后，单位产品的能耗水平较高。此外，以企业为主体的节能技术创新体系尚未形成，对工业绿色发展的科技支撑还不够显著，中小型企业数量众多且节能技术研发和应用能力较弱，已有先进节能技术的市场化应用仍然存在障碍，工业主要产品单位能耗比国外同类指标高15%～20%。

4.资源条件。国内能源资源分布很不均衡，煤炭等资源在地理分布上是“西多东少”、“北富南贫”，形成了不合理的能源产业建设布局，与国内地区经济发达程度呈逆向分布。长期以来，能源总物流“北煤南运、西油东调、北油南下、西气东输、西电东送”的格局，不仅挤占了大量的交通运输资源，也在宏观布局层面上造成了严重的能源损耗。以煤炭供需为例，东部为煤炭需求区，煤炭查明资源储量主要分布在西部和中部，分别占全国的72.3%和21.8%；西部和中部的煤炭产量，分别占全国的52.5%和34.5%，造成东部地区煤炭调入量约占全国的60%[9]。风电基地主要分布在“三北”地区，大型光伏电站主要分布在西部或高原地区，发电基地远距东部电力负荷中心[10]。输电通道规划建设也未能充分考虑各区域资源条件和中长期电力供需格局变化趋势，造成输电通道的利用率显著下降。能源资源地质赋存条件相对复杂，是某些行业的能耗较高的重要原因之一。如，煤炭开采主要以井工为主，露天煤矿的开采量占煤炭总量不足10%；主力煤矿都进入深井作业，不少矿井开采深度超过1200米。原油开采也因大部分油田已处于开发后期，90%的油井需要消耗大量电力注水抽油。此外，我国化石能源的回采率与国际水平相比还有较大差距。大量小煤矿回采率不足20%，远低于60%的正常水平；煤层气尚未合理开发利用，甚至成为瓦斯爆炸事故的主要根源之一；煤炭洗选率只有43%，低于国际水平12个百分点；油田采收率不到40%，提升潜力较大[11]。

5.政策机制。我国虽然颁布了《节约能源法》等法律法规，并从“十一五”规划开始将万元GDP能耗下降率作为约束性指标，近年实施了一系列节能减排政策措施，加快了能源利用技术创新，提高了能源经济效率，但还没有形成系统而完备的能源管理法规和节能政策工具。按照节能的动力机制，节能政策工具可分为强制性政策（如约束性指标控制、强制节能标准）、激励性政策（如财政补贴、税收优惠和价格政策）和自愿性政策（如技术推广目录、能效标识制度）。目前，强制性节能政策工具执行比较有力，惩罚机制和问责机制比较成熟，但基本属于目标导向型，侧重于结果考核而非过程控制，仍然缺乏一整套准确的、可度量的、符合当前经济发展和资源环境状况的强制标准体系，导致很多政策执行时缺乏有效、可靠的标准依据，自由裁量空间较大，容易执法不足或过当[12]；激励性政策是调动社会资源进入节能领域的制度基础，但总体稳定性不够，且结构均衡性低，以建筑节能政策为例，67.65%的激励政策工具为财政补贴类政策，而融资支持类政策工具仅占7.35%[13]；自愿性政策缺乏统一筹划，尚没有形成完整的工具体系。此外，国内能源市场准入和价格形成机制不适应提高能源效率的需要，受政府行政干预，能源市场体系呈现单一能源市场分割的状况。例如，电力市场缺乏独立的调度机制，跨省区交易壁垒仍比较严重；石油开采实行严格的市场准入制度，开采权高度集中，且价格管制长期存在；天然气市场竞争无序，应急保障措施缺乏。由于过多的价格管制或税收等方式间接影响，能源价格机制失灵，不能反映能源的供需情况、稀缺程度以及生产成本[14]。

三、提高能源经济效率的路径建议

速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期。为破解能源经济效率长期低下的困境，应从产业转型发展、构建清洁低碳高效能源体系、完善节能技术创新体系、参与全球能源治理、健全节能政策工具等方面着手，努力以较少的能源投入和资源环境成本，推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革，提高全要素生产率，支撑经济社会高质量发展。

（一） 产业转型发展应统筹经济效率与节能减排约束

经济发展的本质是结构的不断变迁，经济转型成功的国家往往都实现了产业结构的优化和跃升。各地正在启动“十四五”规划编制工作，建设现代产业体系成为产业转型发展的基本目标导向。从提高经济效率的角度看，应大力发展现代农业，进一步提升农业的技术效率；第二产业仍面临“去产能、调结构”压力，必须加快推进以制造业为主体的转型升级，推动钢铁、化工等传统行业向智能制造转型，培育具有战略性意义的产业集群；利用新兴数字技术提升传统服务业的经营和管理方式，提升新型服务业的核心竞争能力和水平。当前热议的“新基建”，是相对于传统的“铁公机”（铁路、公路和机场）等基础设施而言，不仅包括5G网络、人工智能、工业互联网、物联网、数据中心等新一代信息基础设施，还应包括与绿色化相关的各类基础设施，旨在解决工业化过程中产业发展和绿色发展等方面不平衡、不充分问题，持续提高能源经济效率[15]。

“十四五”期间，我国产业发展仍然需要统筹经济增长与节能减排约束的关系，产业选择与结构调整必须同时考虑各产业增加值、能耗（碳排放）总量和单位产值能耗等静态指标，以及单位产值能耗变化和能源消费弹性系数等动态指标。政府可根据各行业的发展特征，分别采取优先发展、鼓励发展、转型升级和逐步淘汰等政策措施，分类引导产业向节能低碳方向发展。例如，对于能耗总量和单位产值能耗均较低的产业，或者单位产值能耗呈现持续下降趋势且能源弹性系数较小的部分行业，其产业增加值具有较高的水平，表现出显著的低能耗（低碳排放）特征，其产业增加值增长与能耗增长呈背离关系，应加大政策扶持、优先发展，使之成为当地实现经济高质量发展的主要推动力[16]。

（二）坚持煤炭清洁高效利用和发展可再生能源并举

党的十九大报告提出“推进能源生产和消费革命，构建清洁低碳、安全高效的能源体系”，为能源转型发展指明了方向。按照《能源生产和消费革命战略（2016—2030）》的要求，推进能源生产革命主要是立足资源国情，实施能源供给侧结构性改革；推动能源消费革命主要是强化约束性指标管理，同步推进产业结构和能源消费结构调整。

鉴于煤炭在未来较长时间内仍处于能源结构的主体地位，能源转型离不开煤炭清洁高效利用。煤电是保障电力供应的基础性电源（电煤需求量约占煤炭消费量的54%），我国已建成全球最大的清洁煤电供应体系，80%的煤电机组达到了超低排放限值要求，供电煤耗保持世界领先[17]；未来不仅要压缩煤电增长空间，还要继续发展超低排放燃煤发电，并应加强散煤综合治理，开展煤炭分质、分级、梯级利用示范，稳步推进现代煤化工产业发展[18]。

从长远看，非化石能源取代化石能源既是大势所趋，也是能源技术进步的必然结果。我国虽然缺油少气，但不缺风、光、地热、生物质等可再生能源，有望跨越石油天然气依赖时代，直接进入可再生能源大发展时代，并确立低碳绿色能源主导地位。根据国际可再生能源署（IRENA）预测，到2050年全球可再生能源发电量占发电总量的比重将从现在的26%上升至85%。2018年我国可再生能源发电装机突破7亿千瓦（占比37%），发电量占比达到1/4以上，风电、光伏等可再生能源装机保持全球第一，而且近年发电成本持续下降，部分区域具备平价上网条件，进一步证明了大规模开发利用清洁能源以及2050年非化石能源占比超过50%目标的路径可行性。

（三）建立和完善以市场导向的节能技术创新体系

技术进步是提高能源经济效率的根本途径。节能必须贯彻落实“自主创新，重点跨越，支撑发展，引领未来”的科技发展指导方针，建立和完善以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的节能科技创新体系。不断淘汰落后产能、推广先进节能减排技术和实施节能技改项目等举措，是提高能源经济效率的直接手段。鉴于我国以煤为主的能源消费现状，当前应着力发展工业终端煤清洁燃烧技术装备、热电联产与分布式能源技术装备、大气污染防治关键技术装备等，加快培育高端节能环保装备创新能力，探索推进信息技术促进节能减排[19]。在电力系统安全、新能源发电技术、先进储能等领域，加大基础研究投入，推动关键技术联合研发，限制和淘汰高耗能工艺、技术和设备。此外，各项节能措施应与国家能源发展规划和各行业技术政策相衔接，聚焦“卡脖子”技术，优先发展先进适用技术，重点研究、开发、示范和推广重大节能技术。

为指导节能技术研究开发和节能投资重点方向，2006年12月国家发展改革委、科技部联合发布了《中国节能技术政策大纲（2006年）》，包括工业节能、建筑节能、交通节能、城市与民用节能、农业及农村节能、可再生能源利用和保障措施。2018年和2019年工业和信息化部连续发布《国家工业节能技术装备推荐目录》，为加快推广应用高效节能技术装备，引导绿色生产和消费提供了技术方向。《中国制造2025》提出了全面推行绿色制造战略任务，即加大先进节能环保技术、工艺和装备的研发力度，加快制造业绿色改造升级，推进资源高效循环利用，积极构建绿色制造体系，到2025年我国制造业绿色发展和主要产品单耗达到世界先进水平，基本建立绿色制造体系。

（四）从全球能源治理的视角构建能源命运共同体

我国是第一能源消费大国，石油、天然气等优质能源对外依存度很高，决定了能源安全和能源经济效率都离不开国际能源市场，因此能源资源发展不仅要考虑国内资源分布和环境承载力等因素，还要从全球能源治理的视角审视能源发展战略和能源经济效率问题。

全球能源治理起源于20世纪70年代，由于两次石油危机相继爆发和国际能源署（IEA）成立，结束了“石油七姐妹”（国际石油卡特尔）垄断全球油价的时代，全球能源治理格局由原先的“单中心”过渡到了以消费国和生产国为对立阵营的“双中心”能源格局。随着经济全球化趋势的逐渐深入，能源在大国博弈中的地位不断上升，全球能源治理体系逐渐多边化，出现了一系列全球性、区域性能源治理组织与机构，全球能源治理逐渐形成多元化、多边化、多层次的治理新格局[20]。在美国借页岩油气革命成功摆脱了油气进口依赖并成为油气净出口国之后，国际石油地缘供需格局得以重塑。

改革开放以来，我国积极参与全球化发展，但由于西方社会对于国际治理机制的控制，我国尚未在全球能源治理中取得较大的话语权，长期是全球能源治理的“局外人”。近年来，我国积极参与能源治理，逐渐成为一个能对全球事务产生重大影响力的局内人，从被动接受全球能源治理规则的追随者逐步转向主动参与治理和塑造规则的影响者[21]。在参与全球性能源治理机构方面，现阶段我国虽然参与了许多能源密切的全球机构，如世界银行、联合国各机构（如国际原子能机构）和国际能源论坛等，但作为全球能源治理的后来者，仍被排除在石油输出国组织、国际能源署、七国集团（原八国集团）等国际能源治理机构之外，仍属于全球能源机构初级合作伙伴。

当今世界正经历百年未有之大变局，全球治理体系及治理规则也正面临百年之变。在全球能源格局发生深刻变革的大背景下，作为全球最大的能源消费国和进口国，并且作为新兴经济体的代表力量，构建“你中有我、我中有你”的能源命运共同体是我国为失序的全球能源治理体系重构提出的一种可行解决方案，将为世界各国应对全球生态环境问题、解决能源贸易争端、拓展能源合作范围、维护国际能源安全，实现互利共赢提供了新思路和新方法。我国在倡导构建能源命运共同体过程中，应积极参与全球能源治理体系的改革，坚定维护联合国在全球治理中的核心地位，依托“一带一路”倡议，支持上海合作组织、金砖国家、二十国集团等平台机制化建设，本着能源大合作的精神，与世界各国以及国际能源机构、欧佩克等国际组织，在能源合作与治理领域内实现多层次、多方位的对接与融合，构建一个全新的全球能源治理体系[22]。

（五）健全节能政策工具以形成绿色发展动力机制

政策工具是实现具体政策目标而采用的一系列方法和手段。我国初步建立了节能政策工具体系，但仍要加快建立绿色生产和消费相关的法规、标准、政策体系，在全社会形成绿色发展合力。按照健全三类节能政策工具的思路，首先要加快制定和更新投资项目节能评估、企业能源审计、节能监察、最低能耗准入标准等方面的法律法规，在总结能耗增量和能耗强度“双控”行动的基础上，将标准规范与节能约束性指标管理制度相衔接，增强节能政策和标准的行政约束力，并在全国范围内统一执法标准、执法尺度和执法强度；通过投资、补贴、税收、金融、政府采购等普惠政策工具，建立健全市场化激励政策支撑体系，扶持节能服务业发展，大力推广合同能源管理、绿色金融等市场化机制；通过提供准确且统一的信息、制定和实施能效标识制度、扩大节能环保产品认证范围等手段，发挥自愿性政策工具的市场引导作用。由于企业是节能的主体，经济激励型政策工具是基于市场的手段，具有明显的效率优势，节能政策工具体系应从驱动企业节能积极性的角度出发，最终形成经济激励性节能政策工具、强制性节能政策工具和自愿性节能政策工具的优先排序。

党的十九大报告全面阐述了加快生态文明体制改革、推进绿色发展、建设美丽中国的战略部署。绿水青山就是金山银山，高质量绿色发展就是要绿化经济增长底色，改变传统的生产消费模式和经济增长方式。通过采取新技术、新工艺，力求从源头上降低单位GDP能耗；通过采取有效的治理与管理手段，发挥节能减排倒逼机制，推动全社会特别是企业转变发展理念和发展方式，扩大循环经济和绿色经济的产业规模，提高资源产出效率，实现能源资源的高效利用和循环利用[23]。2020年3月国家发展改革委、司法部联合印发《关于加快建立绿色生产和消费法规政策体系的意见》（发改环资〔2020〕379号），提出了2025年的绿色发展目标，即进一步健全绿色生产和消费相关的法规、标准、政策，基本建立激励约束到位的制度框架，在重点领域、重点行业、重点环节全面推行绿色生产和消费方式。

传统的环境经济学认为，节能减排等环境规制会增加企业的合规成本；波特假设认为，适当的环境规制可能促使企业为了符合环境要求而进行创新，由此创新带来企业绩效的提高很可能会抵消甚至超过合规成本的增加，增强企业竞争力，从而实现环境规制与企业的双赢[24]。实践中大量存在波特假说现象，表明节能减排政策工具确实能够刺激技术革新，形成绿色发展动力；但也有的研究发现波特假说不能得到验证。波特假说的检验结果差异的原因，可能来自企业异质性、行业异质性、空间异质性和政策工具异质性对企业行为响应带来的影响。因此，节能减排等环境规制需要根据具体的企业、行业和区域，有针对性地施行具体政策工具，兼顾经济增长及企业竞争力，才能实现绿水青山和金山银山的发展目标[25]。

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