日本PFI模式的应用特点及借鉴价值

中咨公司研究中心  徐成彬

我国PPP的发展始于改革开放初期吸引外商投资于基础设施领域，如1984年深圳沙角B电厂和1995年广西来宾B电厂，此后很多领域开始推行特许经营。特别是2014年以来，PPP模式迅猛发展，已成为我国基础设施和公共服务重要的供给方式，但也出现诸多困惑与挑战。比较而言，日本的PPP起步于20世纪90年代末，晚于中国，但发展稳健，项目成功率很高。基于作者2019年6月在日本参加了为期两周的专题交流和项目现场考察，本文系统地研究了日本PFI模式在行业分布、地域分布、操作方式、付费模式、政府管理等方面的应用特点，通过对比中日两国PPP模式的发展差异，为中国PPP模式健康发展提供经验借鉴。

一、日本PPP/PFI的引入及其内涵

PPP是英文Public-Private Partnership 的缩写，中文直译为“公私合作”“公私合伙制”“公私伙伴关系”等。近年来，中国官方一般将PPP统称为“政府和社会资本合作”，其中的第二个“P”是指符合条件的各类社会资本主体，包括国有、民营、外商、混合等不同所有制企业。日本将PPP项目一般翻译为“官民协作事业”，PPP模式在日本的引入和发展已有二十多年历史。

早在中曾根康弘内阁时期(1982年11月～1987年11月)，日本政府就开始推进“民活”体制改革，先后推动日本国有铁路（JR）、电信电话公社（NTT）和专卖公社（JT）等公营机构的民营化。20世纪80年代末，日本“泡沫经济”破灭，为了解决财政困境、提高公共服务质量，日本政府自上世纪90年代开始加大公共投资，借鉴英国私人融资计划（PFI，Private Finance Initiative）的经验，将公共服务领域向民间资本开放，引入竞争机制选择私营企业承担公共服务，以提高公共服务供给的效率与质量，并创造更多私营投资的商业机会。

1999年，日本国会颁布了《有效应用民间资金等促进公共设施等整备的法律》（日文称作“民間資金等の活用による公共施設等の整備の促進に関する法律”，简称《PFI推进法》），其核心要点是鼓励民间资本推动公用设施建设以及提供公共产品和服务。此后，《PFI推进法》经过了多次修订，并据此出台多项PPP相关政策，2000年日本政府制定了PFI项目实施基本方针，并相继发布了公共服务改革的政策框架与推进PPP实施“指南”，形成了日本PFI法律制度框架，也标志PFI正式引入日本并由官方推进。由于日本PPP的法律制度和实践应用主要基于PFI模式而形成了较为成熟的框架体系，因此日本PPP模式通常以PFI代指，本文也将日本PPP统称为PFI。

日本内阁府专门设置民间资金促进公共设施推进室（日文称作“民間資金等活用事業推進室”，简称PFI推进室）和民间资金促进公共设施推进委员会（日文称作“民間資金等活用事業推進委員会”，简称PFI推进委员会）。PFI推进委员会秘书处设在PFI推进室，PFI推进委员会由9名委员和若干名专家委员组成（民間資金等活用事業推進委員会，2018），均由内阁总理大臣任命，负责调查日本PFI的实施情况并向内阁报告(裴俊巍 等，2015)；PFI推进室主要负责以《PFI推进法》为基础的基本方针制定，以及PFI推进委员会的一般日常管理。

2018年英国政府宣布暂停PFI模式，日本仍然坚持推广应用PFI模式。日本内阁府PFI推进委员会前委员长代理宫本和明教授（2018）认为，对此既不要过度反应，也不要看成“对岸的火灾”而置之不理，正确的应该是作为“他山之石”，结合本国实际状况而冷静地应对。

二、日本PFI项目规模与流程

（一）日本PFI项目规模

自1999年（平成11年），日本PFI项目数量总体上处于稳步增加的状态。进入21世纪，日本各省厅和地方自治体开始调整地方PFI方针，为PFI实施创造了更为有利的环境，PFI进入稳定发展的阶段（刘敏，2018）。

日本PFI项目近年以年均40~50个的速度稳步增长。截至2018年(平成30年)3月，PFI项目累计667个、合同金额达58295亿日元 (PFI推进室，2018)；随后的一年增加了73个PFI项目，即截至2019年3月，PFI项目累计740个、合同金额达62361亿日元（PFI推进室，2019）。根据日本PPP/PFI协会的统计，截至2019年5月，PFI项目总数达806个。基于数据的权威性、可得性和可比较性，本文主要采用日本PFI推进室的数据，如图1所示。

图1   日本1999-2018年累计PPP项目数量和合同额

（二）日本PPP项目决策与实施流程

根据《PFI推进法》，在确保透明的同时，中央部委和地方政府决定项目实施方式，并依法办理相关手续，选定私营机构（PFI项目经营者）。

在PFI项目投资决策阶段，公共设施管理部门主要负责项目计划的编制，根据费用效益分析（B/C）评估项目建设必要性和实施优先次序，并测算公共支出和财政承受能力；通过不断调整和优化公共负担，决定项目是否实施，并通过物有所值评价决定项目是否采用PFI模式。

如果项目适合采用PFI模式，公共设施管理部门依照《PFI推进法》所规定的程序（如图2），确定实施方针、选定具体私营机构等步骤，将项目的设计、建设和管理等环节打包，通过公开招标选定私营机构并最终签约（国土交通省，2018）。 

三、日本PFI模式的发展特点

日本的PPP实践形成了独具特色的“日本式PFI”模式。根据不完全统计，日本PFI项目投资占日本基础设施投资总额的比例约为2%。日本PFI项目总体成功率很高，只有1%左右的项目由于物有所值较低或指导方针改变等原因，在签约后解除合同或部分解约。日本PFI项目特点分析如下。

（一）行业分布

日本PFI推进室将PFI项目分为八类，包括教育与文化（社会教育、文化设施等）、健康与环境（医疗设施、废弃物处理、殡仪场等）、城市建设（道路、公园、下水道、港口等）、政府大楼与宿舍（办公楼、公务员宿舍等）、安保（警察、消防、行刑设施等）、生活与福祉（福利设施等）、产业（观光设施、农业振兴设施等）、其他综合设施等。

在已落地的740个PFI项目中，教育与文化项目最多，达250个，占PFI项目总存量的33.8%；城市建设如道路、公园、下水管道、港湾等设施171个，占比23.1%；健康与环境类项目113个，占比15.3%；安保类、生活福祉类、产业类项目分别为26、24和18项，占比分别为3.5%、3.2%和2.4%（PFI推进委员会，2019）。

日本社会类基础设施PFI项目数量远多于经济基础设施领域，源于其现实背景：一是基础经济设施已基本完成建设，整体较为完善，建设需求相对较小；二是日本少子老龄化对社会服务设施的需求增加，财政压力不断加大；三是教育设施、养老设施、防震设施在内的已有公共设施老化、设施维护和翻新的需求增加，需要通过智慧化、创意化、技术创新等措施提升服务水平（原耕造，2012）。

（二）地域分布

尽管日本中央部委积极鼓励发展PPP项目，但日本PPP项目在地域分布上存在两极化现象。在日本1788个地方公共团体中，85%没有实施PFI项目，而在经济发达、人口稠密的东京、大阪等大城市圈及大区域非常集中。在日本的一级行政区（都道府县）中，截至2019年(平成31年)3月存量项目数量较多的一级行政区为：大阪府（72个）、东京都（62个）、爱知县（55个）、神奈川县（42个）、福冈县（42个）。具体地域分布如图3。

图3  日本PFI项目地域分布情况（截至2019年3月）

PFI项目主要集中大都市圈的主要原因：一方面是由于人口聚集地区居民公共社会和服务的需求总量大；另一方面是由于这些地区的经济较发达，市场化程度高，行政主体的能力和素质较高。

（三）主要操作方式

根据项目所有权归属，日本PFI项目实施方式有BTO、BOT、BOO、RO等。

1. BTO

BTO是日本PFI项目最主要的方式（占PFI项目总数71.4%），非常契合日本的社会经济环境和政府治理传统。在BTO模式下，公共部门拥有对项目资产的所有权，一方面限制了项目公司处置项目资产的权限，保障资产安全，降低项目风险；另一方面，能有效规避私营机构因天然的逐利性引发的提高价格、追逐利润的逆向选择行为，便于公共部门对项目进行有效监管和规制；由于BTO方式的所有权归属公共部门，私营机构（项目公司）在合作期可以免缴持有物业的各种税收，降低了项目公司的运营成本。

例如，静冈县“御殿场市·小山町广域行政联合会垃圾焚烧设备建设及运营项目”以及“御殿场市·小山町广域行政联合会垃圾再资源化设施（回收利用中心）建设以及运营项目”，御殿场市·小山町广域行政联合会都是通过BTO方式实施的。前者由联合会引进私营机构在御殿场市重新建设本项目，并将所有权移交联合会后，在项目合作期内（设计和建设期3年，运营和维护管理期20年）对项目设施进行运营、维护管理，并对御殿场市以及小山町所产生的垃圾进行适当处理或资源化；后者引进私营机构在对御殿场市以及小山町所产生的垃圾适当处理的基础上，新设基于两市町各自的资源垃圾回收利用措施，在将所有权移交联合会之后，对本设施进行运营。

2. BOT

日本PFI项目选择BOT方式的比例约为12.3%。在项目特许经营期内，项目设施所有权属于私营机构，直至特许经营期结束所有权才转移给公共部门。

例如，位于神奈川县的“神奈川县立湘南海岸公园海阳综合文化区设施建设等项目”的体验学习设施，采用BOT方式，由民间涉及和建设，所有权移交给县政府并进行运营，通过游客与“海滩”接触意识到环境的重要性，再上升到自身的想法与行动等社会教育。

3. BOO

BOO方式是特许经营期内和特许经营期后项目的所有权均属于项目公司（胡振，2010）。日本PFI项目选择BOO方式的比例仅有3.4%。私营机构拥有项目设施的所有权，有权对设施进行处置（如将设施抵押给银行等）。按照PPP合同的约定运营，BOO项目并接受政府的监管，合作期满，项目公司按照市场竞争情况进行自主经营，不再受PPP项目合同的制约。

例如，神奈川县“新江之岛水族馆”项目，神奈川县2001年通过BOO方式，由民间资本（欧力士株式会社）投资和建设以鱼类等小型生物为主体的生态观察和环境学习、娱乐、生物保全和培育、海洋生态系统的调查和研究等功能的水族馆，在特许运营期（30年）拥有并运营该水族馆。

4. RO

RO即修缮-运营，主要用于对现有设施的修缮，公共部门始终是设施的拥有者。日本PFI项目选择RO方式的比例4.3%。

例如，京都市作为 “京都市立小学和初中抗震PPP项目” 的管理主体，要求项目公司基于京都市四所中小学的现有设施条件，进行抗震加固和后期维护。这一方式在日本的运用较少，主要用于对老旧建筑的整改和防震加固等项目。

（四）主要付费模式

PPP概念分为狭义和广义。按照英国财政部的定义（HM Treasury，2008），狭义PPP是指“公共部门与私营部门协同工作安排”；广义PPP指各类跨越公共部门和私营部门的合作，包括协同工作和共担风险，以实施政策、提供服务和基础设施的合作。国际上尚没有一个普遍接受的PPP模式，日本的PPP是广义的官与民（公与民）协作。根据公共部门和使用者承担费用程度的不同，日本PFI项目的付费方式分为服务购买型、独立核算型和混合型。

1.服务购买型付费方式，即选定的私营机构（PFI项目经营者）的收入来源于公共部门直接购买支付，私营机构利用这些收益进行公共设施的设计、建设、运营等，向使用者提供服务，而无需向使用者收费。服务购买型是典型的PFI模式，日本大部分PFI项目（超过70%）采用服务购买型。由于私营机构的收入来自于政府预算，经营压力相对较小，使其根据与公共部门的契约提供服务，在一定程度上保证了服务质量。

2.独立核算型付费方式，即使用者付费，指公共设施和服务的使用者向私营机构经营者支付资金。如机场航站楼、停车场的建设和运营等采用向使用者收费的形式获得收益。

3.混合型付费方式下，PFI项目的收益既来自公共设施的管理者，也来自公共设施和服务的使用者。项目公司按照一定的价格向使用者收取费用，政府依据合同约定对项目公司进行收益补偿。如体育场馆项目中，政府向项目公司支付建筑设计和建设费用，居民向项目公司支付使用体育器材和场地的费用。

（五）政府管理层级

日本各级地方政府是推动PPP最重要的公共主体，包括都、道、府、县这类一级行政主体（广域性地方自治体），还包括市、区、町、村（基础地方公共团体）。根据《PFI推进法》的规定，除政府以外，独立行政法人、特殊法人等其他公共法人也能成为公共设施管理的行政主体，包括研究机构、大学、实施市区再开发事业、土地规划事业等其他市区开发事业的协会组织等。

在日本740个PFI项目中，各级地方自治体（即地方政府）主导的项目608个，占日本PFI项目存量的82.2%，是推进日本PFI模式当之无愧的主力；中央政府部门主导的PPP项目81个，占总量的10.9%。此外，51个PFI项目由大学、研究机构、管理协会等其他公共主体完成，占全部项目数量的6.9%。详见表1。

表1  不同主体主导的PFI项目所属行业分布

从各类项目主体所属领域分布可以看出，社会公共服务类PFI项目主要由地方政府运作。这与地方政府承担了改善居民生活环境、提高基础教育、完善社会福祉的角色密切相关（星卓志，2018）。中央政府的PFI项目主要由财务省、国土交通省、法务省、警察厅等部门作为项目主体。其他公共主体负责的PFI项目主要是教育与文化类，大学和研究机构是该类PFI项目的重要力量。

四、中日PPP模式的差异

日本PFI发展主要效仿英国，起步较晚，但发展较快，且保持平稳。中国PPP源于改革开放初期引入的外资项目，时间早于日本。2014年以前我国主要是使用者付费类的特许经营项目；2014年由于化解地方政府债务问题引发了新一轮PPP热潮，发展迅猛。比较中日两国PPP模式，发现在法律体系、运作方式、实施流程、政府角色等方面，双方存在一些明显差异。

（一）法规体系的差异

PPP的规范有序推进，离不开健全的法律、政策、指南和合同等法规体系。日本是亚洲率先以法律的形式开展PPP项目的国家，早在1999年就颁布了《PFI推进法》，并在2001年、2005年、2011年、2013年和2016年对该法案进行了修正。日本《PFI推进法》核心内容包括总则、基本方针、特定项目的实施细则、公共设施运营权的设定、对民间资金参与特定项目的优惠措施、对于选定项目的特别措施和民间资金利用项目推进会议等。

日本2000年出台“关于制定利用民间资金等公共设施整备相关项目实施的基本方针”。以此方针为指导，日本先后颁布了PFI项目“进程指南”“风险分担指南”“物有所值指南”“合同指南”和“监督指南”等一系列实施细则并不断更新，为PFI项目的开展提供了完整的管理体系(景婉博，2017)。

中国虽然是世界上规模最大的PPP市场，已出台了《招标投标法》《政府采购法》《预算法》等法律，但至今尚没有专门针对PPP模式的法律, PPP的推进和规范工作主要依靠国家部委以及地方政府制定的“意见”“通知”“办法”“指南”“指引”“导则”等形式的部门规章文件。如2019年出台的《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号）、《国家发展改革委关于依法依规加强PPP项目投资和建设管理的通知》（发改投资规〔2019〕1098号）等。

（二）管理机构的差异

PPP项目的推广应用，往往涉及到公共部门治理机制的改革，涉及到盘活存量公共资产，创新项目运作模式，是推动公共部门改革的重要手段。日本针对PFI项目，从宏观调控到微观建立了健全的组织管理结构（王天义、杨斌，2018）。

日本很多政府机构都参与FPI的推动，如法务省、财务省、经济产业省、国土交通省、环境省等。日本内阁专门成立了PFI推进委员会，直属日本内阁府，统筹负责PFI项目的管理和推广工作。地方政府由于能力不足等原因，对PPP模式普遍不太积极，特别担心PFI项目由于大型企业中标而排斥了当地中小企业市场参与机会。此外，专业的组织机构作为咨询智囊团，为PFI项目提供专业化的指导和服务。

中国新一轮PPP热从中央到地方都普遍支持，尤其是地方政府热情高涨，中央部委牵头推动的PPP项目极少。我国没有一个类似日本内阁府直属的PFI推进委员会的统一PPP管理机构，而由国家发展改革委、财政部分别牵头推进，PPP管理职责分工不清，缺失有效的协调机制。此外，我国PPP专业化服务市场也不成熟，各类咨询机构鱼目混珠；很多地方政府和实施机构通过“短名单”“机构库”等方式，限制社会资本方、金融机构等自主选择PPP咨询机构。

（三）回报机制的差异

日本早期PFI项目主要是政府服务购买型（政府付费）的社会公益项目（如中小学校、公立医院等），近年开始出现独立核算型（使用者付费）和混合型（使用者付费＋政府补贴）的PPP项目。

日本超过70%的PFI项目选择了购买服务型，公共部门向项目公司付费，项目公司（PFI项目经营者）只需按照合同的规定进行设计、建设、运营以及维护管理。日本PFI项目选择独立核算型付费方式的项目很少（不足10%）。虽然政府服务购买型项目占据绝对“主力”，但由于特许经营能够更好地调动私营机构的积极性，对于缓解财政负担，提高效率具有更好效果，特许经营正成为日本PFI的一个发展方向,具有很强的发展潜力。2016年6月2日，日本内阁府通过“日本亿元总活跃计划”，重点领域推进特许权项目和其他独立核算型和混合型项目的规模为5万亿日元，服务购买型项目为5万亿日元。

中国从1984年到2013年底，在高速公路、轨道交通、桥梁隧道、污水垃圾处理、能源等使用者付费为主的领域共实施了3000多个使用者付费类的特许经营项目（吴为，2017）。2014以来基于降低地方政府债务的现实需要，由财政部率先发起了新一轮PPP热潮，目前三类付费PPP项目同时存在，而且政府付费和补贴类项目呈现蔓延趋势。截至2019年12月末，财政部全国PPP综合信息平台收录管理库项目累计9440个、投资额14.4万亿元。其中，使用者付费类（类似独立核算型）项目629个、投资额1.4万亿元，可行性缺口补助类（类似混合付费类）项目5418个、投资额9.7万亿元，政府付费类（类似政府服务购买型）项目3393个、投资额3.3万亿元（财政部政府和社会资本合作中心，2020）。可见，我国使用者付费类（独立核算型）项目比例也较低，但可行性缺口补助类（混合付费类）项目比例最大，项目数量占管理库总项目数的比例为57.4%；而政府付费类（政府服务购买型）项目比例为35.9%，远低于日本的同类PPP项目比例。

（四）运作方式的差异

PPP模式实施方式多种多样，新建项目包括BOT、BTO、BOO、DBFOT等，存量项目包括TOT、TOO、ROT等。日本PPP项目大多采用BOT和BTO模式实施，其中BTO模式占PPP项目总数71.4%，特别是在政府公务、产业基础设施、教育与文化等领域的PPP项目，更广泛采用BTO 范式。日本BTO模式与我国各类“加长版BT”存在本质差异，其建设成本和运营成本必须在项目全寿命周期逐年依据绩效支付；日本之所以采用BTO，先移交再运营，主要是为了节税（避免缴纳财产持有税）的需要。

我国PPP项目方式主要选择BOT方式。由于全国PPP综合信息平台项目管理库没有PPP运作模式的统计数据。仅以中国国际工程咨询公司（简称中咨公司）2017年承担的国家发展改革委第二批43个PPP典型案例评估为例（韩志峰等，2018；徐成彬，2019a)），在国家发展改革委发布的43个PPP典型案例中，采用BOT方式26个、BOOT方式3个、DBFOT方式7个、BOO方式4个、TOT方式1个、ROT方式1个、其他方式1个（广安市“洁净水”行动综合治理项目采用BOT+TOT+ROT组合模式）。可见，在中国PPP运作实践中，BOT方式超过一半，而日本最为盛行的BTO方式在中国很少见。

（五）股权结构的差异

日本PFI主要借鉴英国PFI模式的经验，早期曾经尝试政府参股项目公司（SPC），多以失败告终。虽然法律法规没有要求政府不得参股SPC，但日本PFI项目实践中，政府一般不作股权投资（资本金注入），仅为购买公共服务而依据绩效付费或支付补贴，这不仅与中国目前政府财政资金过多地介入项目投资的政策导向不同，也与英国2012年以后推行的PF2模式存在差异。

中国PPP模式鼓励政府方以资本金注入方式投资于PPP项目，旨在增强PPP项目信息的透明性，增强项目融资信用，降低项目后续政府可行性补贴，引导社会资本的投资行为，以便政府方（实施机构或出资人代表）更好地维护公共利益和更有效地参与到SPC的治理体系。

仍以2017年中咨公司评估推荐的国家发展改革委第二批43个PPP典型案例为例。政府参股的有30个，占69.8%；政府不参股的共13个，占30.2%。在明确项目资本金结构的42个项目中，政府资本金出资合计156.66亿元，社会资本方出资合计333.51亿元，即政府与社会资本方的平均股权结构比例约为32%:68%。在项目公司控股权方面，绝大多数PPP典型案例的社会资本方（或其联合体）处于绝对控股地位，2个项目（杭州地铁1号线和广安市“洁净水”行动综合治理）由政府方控股。

五、日本PPP模式的借鉴

尽管日本的PPP模式与中国的PPP模式存在上述差异，但日本推行PPP模式的很多经验值得中国学习。

（一）注重PPP项目质量而非数量，不盲目扩大PPP模式应用范围

日本PPP项目成功率很高，关键因素之一是十分重视项目前期论证，对于不具备条件的PPP项目在签订契约前果断中断。2014年数据显示，约1%的项目由于物有所值较低、方针改变等原因，在签约后解除合同或部分解约，既避免PPP项目在开发过程中因各种问题为公私双方带来损失，也避免了巨大的资源浪费。

截至2019年底，中国签约落地PPP项目累计6330个，落地率67.1%，比例相对较低，其原因是多方面的。其中PPP政策难以保持稳定甚至前后相左、PPP项目规模扩张过快、项目前期论证工作质量较低、PPP项目投资回报过多地依赖政府付费或补贴等因素是关键原因。

因此，中国应加强PPP模式适用行业和区域的分类指导，使PPP模式更好地同各地区、各行业的具体要求相结合。地方政府应充分考虑当地财政可承受能力，平衡好PPP项目的规模和速度，充分发挥市场机制，不断积累经验，在严格控制地方债务风险的同时，应该将PPP模式作为促进区域经济发展和投融资体制改革的工具，鼓励发展特许经营，通过市场机制和资源整合，平衡好政府发展经济和社会资本实现投资回报之间的关系（李开孟，2015）。

（二）依法依规执行PPP操作流程，注重项目前期可研系统论证

PPP项目必须严格依法依规实施。日本PFI推进法规定了PFI项目的实施流程，包括企划阶段（规划及项目机会识别）、方针决定阶段（制定实施方案）、招募阶段（私营企业选择）和项目实施阶段，但项目企划和方针决定阶段，需要制订详细的策划方案和计划（如服务内容、项目功能和建设必要性），系统开展采用PFI模式的可行性研究（如市场预测、引入民间资金的模式选择、合作范围、项目公司治理机制）。在项目可行性研究过程中，需要开展公众参与，充分征求市民意见。只有当市民意见一致，项目才可能获得议会批准；如果项目可行性论证认为项目建设必要性不足，或者存在较大反对意见，项目将会被搁置。

中国基础设施和公共事业领域尚缺乏鼓励社会参与的“长期稳定的制度安排”，各类投资主体参与基础设施和公共事业投资缺失法律保障。政府规范PPP操作的文件主要是部门规章，权威性不足。特别是自2017年下半年以来，中国PPP市场进入“规范发展”的新阶段，PPP市场从高飞猛进突然被紧急“刹车”，很多投资者和金融机构进入了观望状态。

PPP项目前期工作影响深远，必须依法将可行性研究作为前期论证核心工作，将PPP项目合规性、技术方案比选和优化、投融资和财务分析等内容纳入项目本身可行性论证中。2019年7月1日，根据《政府投资条例》和《企业投资项目核准和备案条例》，国家发展改革委提出了《关于依法依规加强PPP项目投资和建设管理的通知》（发改投资规〔2019〕1098号），明确提出所有PPP项目必须开展可行性论证，既要“从经济社会发展需要、规划要求、技术和经济可行性、环境影响、投融资方案、资源综合利用以及是否有利于提升人民生活质量等方面”论证项目可行性，也要“从政府投资必要性、政府投资方式比选、项目全生命周期成本、运营效率、风险管理以及是否有利于吸引社会资本参与等方面”论证项目是否适宜采用PPP模式等（徐成彬，2019b）。

（三）坚持公开招标遴选社会资本方，通过竞争性磋商优化方案

日本PFI强调通过竞争方式（公开招标为主）选择最佳合作方。在竞标阶段确定相关价格，并约定项目公司运营难以持续时的清算问题，确保了项目竞争性和公开性。政府财政支出（如补贴）不能自由裁量，必须提前获得议会批准。

PPP项目只有通过磋商，大力鼓励社会资本对原有实施方案进行优化，才可能实现物有所值。在选择社会资本过程中，日本坚持公开招标与竞争性磋商相结合。在公布招标主要事项后，与报名者进行磋商对话，提高对项目的宗旨、意图等的理解。在正式签约之前，要求合格的社会资本方进一步提供建设和运营技术方案的优化提案，通过竞争性磋商选择最终中标的社会资本方。一般来说，从投标（受理提案书）到公布审查结果，需要经济2~3个月。项目评标一般都采用综合评标法，技术提案都占据主要权重，价格一般不在磋商的范围。在公布公布审查结果后，一般还需要经过约6个月的谈判才能签订合同。

我国《招标投标法》和《政府采购法》都明确规定，公开招标是遴选社会资本方的首选方式，但在PPP实践中，邀请招标、竞争性性磋商、竞争性谈判甚至单一来源谈判等方式屡见不鲜。2014年财政部出台《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》（财库〔2014〕214号）之后，竞争性磋商甚至成为很多PPP项目选择社会资本的首选方式。在我国现行的竞争性磋商环节，缺失工程技术方案和运营管理方案的进一步比选和优化，政府方和社会资本方博弈的核心环节基本上是项目报价或政府付费多少，结果往往是“最低价中标”，背离了竞争性磋商的初衷。从中标的社会资本方所有制看，很多领域的PPP市场，特别是大型基础设施采用PPP模式，成为国有企业甚至中央企业的豪门盛宴，“最低价中标”的缺口往往通过施工利润来反哺，而不是通过提高PPP项目的运营服务质量或经营成本的节约获得合理回报或实现“物有所值”（徐成彬，2018）。

（四）重视政府机构能力建设，更好地发挥政府在PPP中的作用

日本PPP模式取得的巨大成功，离不开政府公平公正的评估、有序的市场、严格的监管，政府（公共部门）不仅在项目前期论证和招标阶段发挥主导角色，在PFI项目合同正式签订后，对项目的初步设计（基本设计）、施工图设计（实施设计）、施工和运营进行监管，并对项目公司（SPC）的财务状况进行审计。

日本中央政府在PFI项目实施全程中的作用，集中表现在四个方面：一是建立了健全的法律制度环境，统一了社会资本的遴选标准和程序，信息披露和评估方案等内容，增强了投资者信心、降低了项目风险；二是成立了推进 PPP 的专门机构--- PFI推进委员会，并在2011 年又设立了PFI 推进会议制度，直接向内阁总理大臣负责；三是统一PPP理念----物有所值（VFM），致力于物有所值最大化和风险分配最优化；四是创新融资支持机制，例如“日本民间融资促进机构”（PFIPCJ）由政府和私人资本共同创办，包括银行、保险公司等，通过辅助债务、优先股权或其他中间金融产品，为独立核算型 PFI项目给予金融支持。

地方政府是目前推动PPP项目的主要力量，PPP在地区之间发展不平衡，地区差异较大，也与当地政府管理水平的差异直接相关。日本经验表明，地方政府公共管理基础较好，政府人员素质较高的地区对PPP的接受和应用较为积极；反之，一些地方政府管理水平较低，缺乏足够的PPP知识和管理能力，也就失去了推进PPP的主动性。

鉴于日本政府部门在PPP发展中的角色和作用，以及中国近年推进PPP出现的障碍，为了在PPP规范发展过程中发挥市场配置资源的决定性作用并更好地发挥政府作用，建议：

一是坚持推进PPP立法工作，将PPP管理纳入法制轨道，解决顶层设计的共性问题，包括PPP的理念核心和基本原则，PPP适用范围和发展方向等。在《PPP条例》正式出台之前，必须贯彻落实《政府投资条例》和《企业投资项目核准和备案条例》，依法依规进行PPP项目投资决策和建设管理；如果PPP项目建设和运营环节涉及财政资金投入，必须按照《预算法》严格执行财政监管和绩效考核。

二是明确PPP管理机构及其职责，鉴于我国政府机构设置和“三定方案”，建议打破“传统基础设施归发改委、公共服务归财政部”简单粗糙的行业分工，改由投资主管部门（发展改革部门）负责PPP项目的统筹规划、投资决策和建设管理，财政部门负责PPP项目的财政预算和财政承受能力评价，同时发挥价格、税收、金融、土地管理、审计等职能部门的专业审查作用。

三是统一PPP 的理念认知。我国2014年开启的新一轮PPP热潮，直接源于解决地方政府债务压力，但PPP模式绝不仅仅是财政问题，更是我国深化投融资体制改革、转变政府职能、建设现代化治理体系的现实需要。

四是创新PPP项目融资环境。融资不是PPP项目全部，但始终是第一要务。“融资难、融资贵”是我国近年金融市场的通病，更是民营资本进入PPP市场的顽疾。PPP融资本质上应是项目融资，而不是基于各种抵押、担保等增信的企业融资。我国各级政府应根据“金融服务于实体经济”的金融工作会议精神，坚定推进金融体制改革，坚决贯彻无追索或有限追索的项目融资价值理念，促进金融机构共担PPP项目融资风险的重大变革,从根本上改善PPP 项目融资条件。

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