中国老挝经济合作区

产业发展思路探讨

中老铁路将于2021年底开通，昆明－曼谷高速公路加快建设，将形成联接昆明、玉溪、普洱、勐腊、磨憨和老挝磨丁、琅南塔、乌多姆赛、琅勃拉邦、万象等重要节点城市的陆运交通大动脉，将成为澜沧江－湄公河次区域和中国－新加坡经济走廊的商贸物流和跨境旅游大通道。新形势下，如何借助通道优势，促进产业园区快速发展，成为讨论议题。本文对中国老挝磨憨－磨丁经济合作区的发展环境、面临问题进行了分析，在此基础上，探讨了该合作区产业选择和空间布局。

中老边境磨憨口岸

一、中老合作区发展环境优越

新世纪以来，作为区域经济合作的一种新兴发展模式，我国与毗邻周边国家共同建立的跨境经济合作区获得了快速发展，成为跨境合作的重要平台。“一带一路”倡议的提出，跨境经济合作区迎来了前所未有的对外开放发展机遇。目前经国务院正式批准设立的跨境经济合作区有3个，中老磨憨—磨丁经济合作区（简称中国老挝经济合作区或中老合作区）即是其中之一。中老合作区立足于跨境铁路和跨境公路的国门首站，构建开放型、外向型经济体系，既是实现经济社会可持续健康发展的需要，更是推进“一带一路”倡议的要求。

一是两国政治互信优势。中国和老挝同为社会主义友好邻邦，两国山水相连，传统友谊源远流长，在两党两国最高领导人的关心和引领下，中老关系步入历史最好时期。2015年3月“一带一路”倡议发布，同年8月，中华人民共和国政府与老挝人民民主共和国政府共同签署了《中国老挝磨憨－磨丁经济合作区建设共同总体方案》，中老两国秉持“长期稳定、睦邻友好、彼此信赖、全面合作”方针和“好邻居、好朋友、好同志、好伙伴”精神，于2016年11月签署《中国老挝磨憨－磨丁经济合作区共同发展总体规划（纲要）》。2019年4月30日，中共中央总书记习近平和老挝人民革命党总书记本扬·沃拉吉在北京共同签署《中国共产党和老挝人民革命党关于构建中老命运共同体行动计划》，并签订《中华人民共和国政府和老挝人民民主共和国政府关于共建中老经济走廊的合作框架（2019－2030年）》。

二是中方主导建设优势。中老合作区是中方主导建设的跨境经济合作区，由国家级口岸连接两国区域。中方区域位于中国云南省西双版纳傣族自治州勐腊县磨憨镇内，规划面积4.83平方公里；老方区域位于老挝琅南塔省磨丁经济特区内，规划面积16.4平方公里。云南省人民政府成立了中国老挝磨憨－磨丁经济合作区建设领导小组，指导中方区域开发建设。老方区域由老挝中央直管，老挝海关后撤5公里至磨扁货场，实行“境内关外”的海关监管政策，由老挝磨丁经济专区开发集团有限公司以“特许经营”方式投资开发，开发期限90年。

三是区位优势日益显现。中老合作区位于昆曼公路和中老铁路两大国际通道的国门首站，是中老泰三国陆路货物运输和跨境旅游的中转站和集散地，距景洪市180公里、昆明市701公里，距老挝琅南塔省58公里、琅勃拉邦省280公里、万象省680公里，距缅甸大其力市180公里，距泰国清孔口岸228公里、“金三角”280公里、曼谷1098公里，距柬埔寨金边1250公里。通过陆路交通网络，可快速连接昆明国家级经济技术开发区、中国（云南）自由贸易试验区、老挝万象赛色塔综合开发区。同时，老挝、泰国、缅甸等国家积极建设深水港口，并推进建设港口与中心城市的铁路和公路连接线，将形成贯通印度洋和南海、联通安达曼海和北部湾的横向通道。从缅甸土瓦港至老挝万象，从越南永昂港至泰国曼谷，新建的公路和铁路，均可与中老铁路（泛亚铁路中线）无缝衔接，客货运向北经中国内地可直通欧洲，未来，将形成新的贸易格局和区域经济格局。中老合作区对推进中老泰经济走廊和滇老泰合作试验区建设，将发挥不可替代的作用。

中老合作区区位图

四是交通条件显著改善。中老铁路全长约1830公里，是以中方为主投资建设、全线采用中国技术标准、使用中国设备的国际铁路，正线设计标准参照中国铁路Ⅰ级标准，客运时速160公里/小时，货运时速120公里/小时，将促进老挝实现“变陆锁国为陆联国”战略。中国磨憨铁路站设计旅客发送量为近期48万人/年、远期96万人/年，预计到发货运量为近期99万吨/年、远期148万吨/年。老挝磨丁铁路站是磨丁口岸－万象铁路的最大站，车站采用“两地两检”通关模式，设置客货边检站及办理客运作业的口岸站，客车到发线3条，边检线3条。昆明－曼谷陆路国际大通道全长1800余公里，贯通磨憨口岸－老挝磨丁经济特区－老缅泰“金三角”－缅甸大其力－泰国清莱－泰国清迈－泰国曼谷，中国境内段为昆磨高速（G8511）；境外段是13号公路，全长1400余公里，自北向南纵贯大半个中南半岛；老中高速公路全线设计里程约460公里，贯通万象－万荣－琅勃拉邦－乌多姆赛－琅南塔－磨丁/磨憨口岸，万象至万荣段于2020年底建成通车。《澜沧江－湄公河国际航运发展规划（2015—2025年）》提出建成从中国云南思茅港南得坝至老挝琅勃拉邦省的国际航道，通航890公里，通行500吨级船舶。磨憨口岸距景洪市嘎洒国际机场180公里、普洱市思茅机场270公里。2019年，嘎洒国际机场开通航线51条，通航城市40个，第四期扩建将由4D机场升级为4E机场。《全国民用运输机场布局规划》（发改基础〔2017〕290号）和《云南省航空业发展规划（2018-2030年）》规划在勐腊县新建民用支线机场。

穿梭在雨林间的昆曼大通道小磨高速段

五是生态环境优质。云南是国家首批生态文明建设先行示范区和全国首批低碳试点省。西双版纳州地处亚热带气候区，保存了较为完整的热带生态系统和森林植被，生物多样性完整，太阳能、地热能等清洁能源丰富，全年日照时数在2300小时左右，常年太阳辐射量为120~135千卡/厘米，被称为“北回归线上的绿色明珠” “动植物王国” “物种基因库”“南国雨林-醉氧之都”。老挝琅南塔省热带雨林资源丰富，可耕土地面积约800万公顷，开发利用不足20%。

望天树

六是国际贸易政策优势。老挝作为联合国认定的最不发达国家之一，享受联合国给予的市场准入优惠和商品贸易优惠等特许权，作为WTO成员国，享受其他成员国给予的最惠国待遇和国民待遇。欧盟对老挝给予普惠制中最高层次的优惠，对老挝所有商品免关税且无配额限制。韩国对85%的老挝商品免关税且无配额限制。中国对老挝给予特殊优惠关税待遇，对459种老挝商品免除进口关税。中国台湾对125种老挝商品免征进口关税且免除进口配额。老挝作为东盟成员国，享受其他亚太国家给予的优惠关税待遇和贸易优惠政策。

二、开发建设现状和面临问题

近年来，中老合作区发展建设取得了显著成就，磨憨口岸成为植物种苗、罗汉松、粮食、冰鲜水产品等进境口岸，建有国际陆路快件监管中心，2019年，磨憨口岸进出口贸易总量472.8万吨，进出口贸易总额222.43亿元，出入境人员总数203.81万人次，出入境车辆58.85万辆次。老方区域立足打造老挝的北部经济中心、免税天堂和国际贸易自由港，已建成政务服务中心、免税商贸中心、银行、酒店、商业街区、文化表演中心、货运通道检查站等设施，国际商业金融中心、国际会议会展中心等多栋百米高层建筑陆续落成，磨丁六国风情街、那迦河城市中央水景公园、磨丁湖景区、喃通村风景区、金庙、银庙等旅游景点建设稳步推进。中老合作区整体上还处于初创阶段，还存在如下问题：

一是人口承载能力不足。中方区域城市功能相对完整，常住人口2万人左右，原规划面积已基本开发完成，发展空间受到约束，依规扩展到29.84平方公里后，可开发土地面积将达到20.3平方公里。老方区域在建的主要是市政设施和产业设施，现状人口主要是旅游人群和服务业流动性人口，尚未形成稳定的生活区。双方区域对人口的集聚力不足，与打造国际化口岸城市的发展目标还有很大差距。

二是园区载体建设不足。双方区域地形以低矮土丘为主，土地平整工作量大，“三通一平”亟待推进，尚不能满足产业规模化和集中连片布局需求。中方区域现有企业基本沿干线公路两侧零星分布，空间集聚度低。老方区域磨丁国际物流加工产业园机电建材城、教育医疗产业园区处于建设初期，与铁路站配套的大型仓储、专业物流、标准化厂房等亟待建设。

三是市场主体培育不足。中方区域入驻企业主要是边贸企业和旅游服务企业，从事批发、零售、住宿、餐饮的中小型企业占绝大多数，龙头企业匮乏。国际贸易品种主要是热带水果、蔬菜、建筑材料等，橡胶木加工和粮食加工企业规模小、数量少，工业产业链短，产品附加值不高。随着生产要素成本全面上升，民营企业投资意愿下降。企业孵化和科技成果转化能力不足，政府投资平台公司融资能力弱，开发建设资金不足。

四是各类人才储备不足。懂经济、懂政策、懂管理、善招商的管理干部队伍偏弱，适应国际产业合作的经营管理人才、领军人才、专业技术人才储备不足。跨境劳务合作水平有待提高，老挝及周边国家劳动力丰富，但受教育程度普遍不高，综合文化素质偏低，培训成本高。

三、中老合作区产业发展路径

一是推进资源要素集聚。中老双方园区管理部门需在“规划、政策、标准、管控”等方面高度协作，最大化共享资源，在双方铁路口岸周边布局仓储物流和进出口加工园区，条件成熟时，建设跨境公路连接线，打造“两国一园”。在双方公路口岸周边布局文化旅游设施和免税店集群，打造“两国一街”。联合招商，引进龙头企业，推进园区基础设施和公共服务设施建设，采取“小组团”滚动开发模式，打造各有特色、优势互补、分工协作的产业发展板块，构建投入产出平衡的可持续发展模式，实现“开发一片、成熟一片、收益一片”的良性循环。

磨丁片区概念规划图    

磨憨口岸片区概念规划图

二是打造国际商贸物流集散地。发展大宗商品物流，规划建设大型边境贸易市场和储运中心，规划建设特色商品和专业交易市场。发展中高档商品保税仓储、保税物流、保税加工、国际中转、国际配送。壮大边民互市贸易，打造中高端国际消费品集散地和“世界超市”。发展跨进电子商务，建设边境仓，打造中国与湄公河次区域和中南半岛的物流集散枢纽，建设成为中新经济走廊经贸往来和产业合作的重要交汇点。

三是打造进出口加工基地。瞄准东南亚国家、东盟国家、RCEP成员国家市场需求，顺应区域产业结构调整和消费升级趋势，以及各国城镇化建设需要，引进国际龙头企业，建设农产品进口加工基地、机电设备装备组装基地、生物医药基地、纺织服装生产基地、建材供应基地、汽车进口销售基地、边贸产品加工基地。支持企业在勐腊县和老挝内地建设规模化、标准化种植基地、养殖基地，建设供应区域市场的“米袋子”“菜篮子”。

四是打造跨境旅游目的地。建设游客集散中心、免税购物中心等旅游设施，引进国际旅行社和演出经纪机构，培育免税购物游、民族风情游、健康养生游、休闲度假游等业态。丰富大湄公河次区域跨境旅游线路，融入中国－中南半岛旅游圈和中国大西南旅游圈，打造滇老缅泰“金四角”特色旅游品牌。

五是创新合作机制。中老双方园区管理部门需加强通关便利化、人员往来自由化、信息基础设施共享、口岸监管合作等领域密切协作，进一步完善双方行政管理人员常态化自由互访机制。共同营造国际化、法制化、便利化的营商环境，全面实施市场准入负面清单制度，创新事中事后监管措施。建立与国际规则接轨的高层次人才招聘制度，健全人才培养、引进、评价、流动、激励、环境建设等机制。推进薪酬制度改革，健全与绩效挂钩的灵活分配激励机制，对管理人员实行聘任制、绩效考核制、年薪制，建立岗位聘用和绩效考核制度。面向全球选聘人才，对于急需紧缺的创新创业人才、专业技能人才，适当放宽年龄、学历或工作经历等限制。

六是拓展融资渠道。争取中央财政和云南省财政支持，加快开展土地整理、市政基础设施、公共服务设施等重大项目建设。广泛争取国家进出口银行、国家开发银行、世界银行、亚洲开发银行、亚洲基础设施投资银行、丝路基金、中国－东盟投资合作基金、“一带一路”专项投资基金等支持。吸引民间资本、社会资金，引进有实力的大企业、大集团参与基础设施建设。成立产业发展基金、创业投资引导基金，支持产业项目建设。支持国有平台公司发展壮大，盘活存量资产，通过资产证券化（ABS）、基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）等多种渠道融资。以优惠政策吸引外商投资，全面提高利用外资的水平和质量。

四、中老合作区产业发展建议

中老合作区正步入开发建设“快车道”，将成为云南省利用国内国际两个市场、两种资源的重要窗口和平台。为推进中老合作区高质量发展，本研究提出以下建议：

一是把握历史机遇。一方面，国家新一轮对外开放战略稳步推进，中老合作区对于深化中老经贸合作、增进战略互信具有战略意义，在中老两党两国高位推动下，制度环境将更加优越。另一方面，云南省立足打造面向南亚东南亚辐射中心，2020年6月，《云南省服务和融入中老经济走廊建设实施方案（2020-2025）》发布实施，将促进产业园区和旅游资源向中老经济走廊沿线布局，为中老合作区参与区域产能合作拓展了空间。

二是借势快速发展。在“一带一路”倡议推动下，老挝已成为云南设立对外投资企业数最多的国家，一批优质企业在老挝投资了磨丁经济特区、万象赛色塔综合开发区、老中高速公路、老挝石油炼化、色拉龙水电站、南塔制胶厂、电力联网等项目，中老合作区可着力打造云南企业“走出去”的后勤保障基地，借势融入国际供应链、产业链、价值链和创新链。

三是坚持守望相助。适度发展劳动密集型产业，吸引老挝人口进入园区就业，制定劳务人员进出境便利政策和社会保险政策，支持企业生产、组装、贴牌商品，取得老挝原产地证书，以“Made In LAOS”出口，即可享受国际贸易关税和配额优惠政策，也可有效降低国际贸易舆论壁垒，促进中老边境地区百姓致富。

四是加强形势研判。当下，新型冠状病毒疫情在全球蔓延，消费、投资和出口受到严重冲击，联合国贸易和发展会议发布《2020年世界投资报告》，预计2020年全球外国直接投资流量将同比下降近40%，流向亚洲发展中经济体的外国投资将下降30%至45%，亚洲的经济增长预计将停滞在0%，全球投资预计在2022年开始出现复苏，未来十年将是国际生产体系转型的十年。中老合作区要辩证认识和深刻把握国际国内新形势、新特征、新挑战，加快培育参与国际合作和竞争的新优势。

五是守护国门安全。中老合作区即要常态化开展疫情防控，确保口岸安全和国际供应链安全，守护好负责任大国形象，又要依托口岸和贸易通道优势，全面加强园区基础能力建设，做好落地加工产业，探索形成健康可持续发展模式，努力做好云南省参与“一带一路”建设的排头兵。

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注：文中图片来源于网络。