为加强对全国老工业城市和资源型城市产业转型升级产业转型升级工作的引导，2016年国家发展改革委等五部门联合出台《关于支持老工业城市和资源型城市产业转型升级的实施意见》，支持老工业基地调整改造成果突出的城市设立产业转型升级示范区。2017年在辽宁等12个省区市设立首批示范区，2019年在北京等8个省区市设立第二批示范区，并开展示范区年度进展评估。

受国家发展改革委委托，中咨公司先后承担了全部20个示范区的设立以及从年度评估工作，多次赴相关城市开展实地调研。在上述工作基础上，我们初步梳理了近几年示范区工作的主要经验做法和存在问题，并提出了相关建议。

1、主要经验做法

坚持向中高端产业链延伸，提升改造传统产业

示范区重点围绕提质增效，在传统产业改造和升级的过程中，以关键技术为突破口，盯住高端目标，用新技术、新产品、新模式和新业态改造、改革、改善传统产业。

对以煤炭产业为主的城市，鄂尔多斯市积极推动煤炭深加工，重点发展煤制天然气、煤制油、煤制烯烃和石脑油、煤制甲醇、煤制合成氨与尿素等及副产品深加工产业，打造煤化工全产业体系成效明显。长治市以煤焦化、煤电化、煤气化、煤液化为重点，不断拓宽煤炭精深加工产品，促进煤炭清洁高效利用产业集群逐步壮大。

对以冶金产业为主的城市，铜陵市涉铜产业逐步迈向中高端，建成一批铜精深加工项目，成为全国铜加工产业领域产业链最长、种类最多、规模最大的铜基新材料产业基地。黄石市通过技术改造，扩大先进产能与延伸产业链条，黑色金属、有色金属、建材等传统产业实现快速增长，近几年产值增长均在20%以上。

对以特色产业为主的城市，自贡市推动传统制盐业向保健盐、含盐日用品、化妆品等高附加值深加工延伸，形成“盐卤—工业盐—食盐—营养盐”延伸链条，初步建成高端盐类日化产品基地。鞍山市积极培育产业升级新动能，推动菱铁全产业链整合，逐步形成了以菱镁矿为原料的各种耐火原料、化工材料、功能性材料等八大系列数百种产品。

坚持高质量发展，大力培育新兴产业

示范区坚持以创新促进产业持续升级，以产业升级带动消费升级，培育发展出了一批在国内具有影响力的企业和产品，有效带动了区域经济的高质量发展。例如，沈阳市将机器人及智能装备、航空、新一代信息技术、生物制造及高性能医疗器械等产业作为主攻方向，重点支持新松机器人、沈飞民机、芯原微电子等龙头企业发展，2018年沈阳市机器人产值增长11%，航空产业产值增长14%，生物医药产值增长32%。吉林市加快建设“中国碳谷”，建成全球最优质的人造丝生产基地、最大的腈纶纤维生产基地和竹纤维生产基地。包头市军民融合创新发展，形成了以非公路矿用车为代表的军民通用制造产业集群，以北奔重型载重汽车为代表的军转民装备制造集群，以杉杉电动客车、长安永磁电机为代表的民参军产业集群。

坚持科技创新，构建转型升级内生动力

示范区坚持以科技创新为核心，持续加大科研投入，保证了企业在关键行业和重要领域掌握一批具有国际先进水平的核心技术。例如，长治市潞安集团与天津大学合作研发的高密度柴油、超低凝柴油、航空煤油质量达到国际先进水平，打破了高档润滑油长期依赖进口的现状。株洲市围绕“原字号”的轨道交通装备、汽车及零部件和航空装备等优势动力产业，加快技术研发，全面掌握IGBT、智轨、中低速磁悬浮等一批具有自主知识产权的核心技术。

通过建设研发平台、双创平台、与科研机构和高等院校联合等方式，示范区不断提升自主研发能力，加快推进重大科技成果的产业化，提高科技创新对我国经济发展的驱动能力。例如，长春市发挥中科院光机所等科研所力量，围绕技术创新和科技成果转化应用，为实现制造业整体转型升级奠定了较好基础。长治市与国内外160多个知名院校和科研院所建立了合作关系，试点建设了一批产学研合作创新示范基地，培育了一批具有发展潜力的新产业。包头市围绕稀土和有色金属等产业已组织120多家企业与上海交大和中科院进行9次技术对接，推动18个项目实现落地转化。淄博市全面推进院士工作站、企业技术中心等自主创新平台建设，省级以上科研平台达到318家，其中包括国家级创新平台17家。

坚持生态优先，探索产业绿色转型新路径

示范区坚持“绿水青山就是金山银山”的发展理念，积极推动节能减排，开展环境整治，保护工业遗产，发展循环经济，探索产业转型升级与城市绿色同步发展之路。例如，鄂尔多斯市率先运用市场化手段开展排污权交易，在非常规水资源开发、企业进入电力多边交易市场、低碳生态循环产业园区建设、排放物资源化综合利用等方面先行先试。铜陵市大力推动滨江生态岸线整治工程，关停沿江小码头，将昔日脏乱差的滨江岸线变为滨江生态公园。黄石市通过立法先行、规划引领，推进工业遗产保护工作科学化、规范化，不断加强工业遗产再利用和矿区生态恢复，将矿山资源、工业遗产转化为科普、文化、旅游资源。娄底市把发展工业旅游作为煤炭产业转型发展的承接平台，逐步实现由“挖煤炭”转为“挖文化”。湘潭市构建了冶炼渣、尾矿、脱硫石膏等废渣为主要原料的资源综合利用循环经济产业链，年综合利用废渣500万吨，为当地钢厂与电厂废渣提供出路，形成了较完善的区域循环经济体系。

2、主要问题

科技投入较低，新动能培育不足。虽然示范区的产业结构调整方面取得了阶段性成效，但创新能力相对较弱是制约示范区发展的瓶颈之一，特别是在中高端产品和服务上供给能力不足，创新水平和产品附加值不高。在新兴产业培育方面，示范区内新兴产业规模普遍较小，相关企业大多处于起步期或成长期，现代产业集群体系建设任重道远。据近几年评估统计数据，2017年平均12个产业转型升级示范区研发投入占地区生产总值比重为1.64%，2018年提升至1.94%，增长18.2%，但仍低于2018年全国2.18%的平均水平。

经济下行压力大，示范园区支撑力不足。尽管全国首批产业转型升级示范区都具有一定的工业基础和资源禀赋，但产业仍以低端传统产业为主，发展质量和效益不高，知名名牌企业与产品相对较少，一些示范区经济增速和投资增速与2017年相比出现回落现象。此外，部分园区产业集聚能力不强，尚未形成特色鲜明的产业体系，发展动力略显不足，同时由于地方政府前期对园区基础设施投入高，导致偿债压力较大。

区域发展不协同，产业协作关系尚未建立。对于多个城市联合申报的示范区，如辽宁中部、吉林中部、内蒙古西部、宁夏东北部等示范区，尚未建成跨地市的产业协同机制，示范区内各城市间一体化的顶层设计还有待加强。此外，在产业分工与协作方面，示范区内中心城市如沈阳和长春对示范区内其他城市的带动作用不明显，产业分工不清晰，尚未形成紧密的经济联系和产业链上下游或配套关系，需进一步探索城市间相关优势产业的分工与协作，减少区域间经济发展差距。

3、相关建议

加大传统产业的调整改造力度。产业结构调整是示范区建设工作的重点之一。目前，传统产业技术改造和升级仍是维持我国经济可持续增长的基础性力量，各示范区应以项目和园区建设为抓手，通过加大传统产业技术改造的力度，进一步调整产业结构，发展一批新一代信息和互联网技术、数字智能制造技术等新动能，盘活现有工业资产和存量，达到升级现有产能的目的。

坚持创新驱动引领产业转型升级。面对全球新一轮科技革命与产业变革所带来的巨大挑战与机遇，示范区各级政府应进一步优化科研投入补助政策与企业研发投入后补助普惠性政策，鼓励和激励培养科技创新人才，探索建立示范区研发投入支出机制与技术创新业绩考核制度，同时利用好支持示范区建设的中央预算内投资，力争在园区内建设一批创新平台，改变研发投入仍相对较低的问题，提高科技创新对产业转型升级发展的驱动力。

继续探索区域间协同发展新路径。目前我国区域协调发展面临诸多挑战，促进区域协调发展体制机制不完善等问题亟待解决。对于多个城市联合申报示范区，建议示范区吸取湖南中部示范区在区域协同发展、产业分工、产业联动等方面经验，充分利用好省级、市级层面资源和各部门力量，畅通协同发展通道，探索毗邻城市产业分工协作与协同发展的有效途径，进一步推进跨地区产业协作，加快区域平衡发展。