摘要：在国土空间规划改革的背景下，本文从空间规划在我国空间治理中的地位、空间规划体系的演化、不同时期国土空间的发展特征3个角度对建国以来空间规划的发展趋势进行了分析，以六盘水市为例对比了不同时期空间规划（城市规划、国土空间规划）的差异，并提出了面向未来的国土空间规划的改革建议。本文的结论包括：①建国以来，空间规划在我国空间治理的地位从边缘走向核心，空间规划体系经历了从无到有、从无序化走向有序化的过程，空间规划的不断改革适应了不同时期国土空间的需求；②相比于国土空间规划，城市规划的开发类用地偏大，而保护类用地偏小，体现了不同时期的空间规划价值导向的差异性；③未来我国国土空间规划改革方向要从“自上而下”“自下而上”两个维度考虑，一方面强化自上而下的空间管制，另一方面赋予地方政府一定的自主权。

关键字：空间规划；国土空间规划；空间治理；规划体系；发展趋势

一、引言

当前，我国正在推进国土空间规划改革。2015年，国务院印发了《生态文明体制改革总体方案》，首次提出建立国家空间规划体系的顶层部署。2016年，中办、国办印发了《省级空间规划试点方案》，在全国9个省份开展试点。2018年，中共中央国务院发布了《关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》（中发[2018]44号）。2019年，中央深化改革委员会审议通过《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》。2021年4月，新修订的《土地管理法》明确规定，“国家建立国土空间规划体系，土地开发、保护、建设活动应当坚持规划先行。经依法批准的国土空间规划是各类开发、保护、建设活动的基本依据。”至此，我国正式确立了发展规划为统领、空间规划为基础、专项类规划和区域规划为支撑的规划体系，并明确了“国土空间规划”在我国未来空间治理中的基础性地位。

面向未来，国土空间规划改革将进入“攻坚期”“深水区”，改革重点将从技术层面深化到制度层面。如何完善与国土空间规划相匹配的规划制度，如何解决原有各空间类规划（城市规划、土地利用规划等）的遗留问题，将成为新一轮规划改革面临的重点。本文回顾了我国空间规划的总体发展趋势，并以六盘水市为例，对国土空间规划与城市规划进行了对比分析，并提出国土空间规划的改革思考。

二、 我国空间规划演进的总体趋势

（一）在我国空间治理中的地位从边缘走向核心

空间治理的目的是通过资源配置实现国土空间的有效、公平和可持续的利用，以及各区间相对均衡的发展。我国的空间治理是通过管人（干部、人口流动）、管钱（财政、税收、金融）和管地（建设用地管制、用地功能管制）来实现的（刘卫东，2014）。建国以来，我国空间规划在不断改革以适应不同时期国家空间治理的需要，其总体趋势是从国家空间治理的边缘走向中心（张京祥等，2018）。建国之初，我国实行计划经济体制，国家通过编制“国民经济计划”进行全国工业项目布局。这一时期，空间规划的本质是“国民经济计划的空间落实”。改革开放之后，中央政府通过分权制改革、分税制改革、政绩考核等促进地方发展，地方政府成为具有企业经营特征的利益主体。空间规划在适应中央、地方治理关系的过程中出现了分化：城市规划主要服务于地方经济发展目标，土地利用规划主要服务于中央政府的保护耕地、集约利用土地资源的目标。自2000年以来，主体功能区规划、城镇体系规划、战略规划等陆续出台，表明空间规划成为重塑中央、地方关系的尺度重构工具。近年来，与空间规划相关的顶层设计密集出台，十八届三中全会提出建立国家空间规划体系，呼应了我国推进国家治理体系和治理能力现代化的需求。2018年，国家进行了行政机构改革，组建自然资源部，体现出国家处理新时期复杂化的空间发展问题时，寄希望于通过空间规划进行积极响应和主动作为的意图。总体来看，空间规划在我国空间治理体系中的地位从被动适应走向主动调控，并在不断反复中逐渐走向重构和规范化。

（二）空间规划从无到有、从无序到有序

建国初期，我国实行“一边倒”的战略，即全面学习苏联模式，导致我国始终重发展规划、轻空间规划，始终缺少同空间尺度相互衔接和重点有所侧重的空间规划体系（樊杰等，2015）。面对不同时期的空间发展问题，我国主要采取“打补丁”的方式，即出台针对性的空间类规划进行应对，如“一五”时期以落实国民经济计划为目的的城市规划、“七五”时期以保护耕地为目的的土地利用规划、“十五”时期以保护环境为目的的环境功能区划等（方创琳，2017）。近年来，随着空间发展问题趋于复杂，各空间类规划试图通过自我完善进行应对，出现了规划目标的趋同化、规划要素的综合化、规划范围的全域化，空间规划体系从缺位走向了越位。在同一国土空间上，多个空间规划的管制要求并存，且彼此之间缺乏协调甚至相互冲突，导致开发管理上的混乱和建设成本的增加。2019年，中央深化改革委员会审议通过《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，明确提出将城市规划、土地利用规划、主体功能区规划融合形成统一的国土空间规划。国土空间规划符合我国“统一行使所有国土空间用途管制”的空间治理需求，有助于破解传统空间类规划间缺位、错位和越位的问题，标志着我国空间规划体系从无序化走向有序化。

（三）适应于不同时期国土空间的特征

空间规划的对象是国土空间，建国以来，在空间规划发生种种变化的同时，作为规划对象的国土空间，其性质、结构、组织方式等也在发生变化。建国初期，在规模经济驱动和环境因素约束下，生产、生活、生态空间存在明确的空间边界，对应形成了工业区、居住区、生态保护区。我国的城市规划、土地利用规划核心思想均是“分区”。改革开放以来，随着技术的进步，生产活动对环境的污染不断降低，带动了三类空间在空间上的重组与融合（樊杰等，2019）。目前，“三生空间”的两两组合已经初露端倪，例如，在生态环境优越的区域打造企业创新中心（生态空间+生产空间），以及在人居环境品质高的区域打造度假康养产业（生态空间+生活空间）。未来，在各类新技术的作用下，地理区位对人类活动的约束大大降低，可能出现“三生空间”的全面融合。复合空间的比例增加，使得以区分城镇、农业、生态为主要空间管制的传统空间规划难以应对，客观要求空间规划以弹性柔性的方式来应对更多的复合空间、复合功能。为适应新时期国土空间开发与保护要求，当前我国国土空间规划依靠“三区三线”实现全域空间管制。其中，“三区”指城镇、农业和生态空间，是相对弹性的管控，“三线”指生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界，是相对刚性的管控。

三、不同时期空间规划的对比分析——基于六盘水市的实证研究

（一）研究区域与数据来源

六盘水市位于贵州西部乌蒙山区，是国家“三线”建设时期发展起来的一座能源原材料工业城市。2020年，全市常住人口303.16万人，地区生产总值1339.62亿元。中心城区位于六盘水市北部，包括钟山区（不含大湾镇）和水城县的部分地区（包括李家寨、杨家寨、邱家寨、坪箐等地），总面积716.88km²。

本文的数据来源包括：①城市规划矢量数据。截至目前，六盘水市中心城区总共编制过四版城市规划，分别为1983版、1997版、2006版、2013版。本文基于ArcGIS10.0对六盘水市中心城区2013版城市规划图进行了矢量化（图1）；②国土空间规划矢量数据，来源于笔者参与的《六盘水市国土空间规划》编制项目，按照城市规划的中心城区空间范围对市域范围的“三区三线”空间管制图进行了提取（图2）。

（二）结果分析

六盘水市中心城区城市规划与国土空间规划的转移矩阵如表1所示。二者呈现的基本特征包括：

表1 六盘水市中心城区城市规划与国土空间规划的转移矩阵（单位：km²）

城市规划的建设用地面积显著大于国土空间规划。城市规划划定的城镇建设边界面积为159.41km²，国土空间规划的城镇开发边界面积为124.60km²，城市规划的建设用地规模比国土空间规划多27.9%。二者的重合部分面积为95.87km²。城市规划中为建设用地、国土空间规划中为非建设用地的面积为63.54km²；城市规划为非建设用地、国土空间规划中为建设用地的面积为28.73km²。城市规划的城镇建设边界规模偏大，主要原因在于侵占了国土空间规划中的生态空间（25.81km²）、农业空间（13.81km²）（图3）。

图3 城市规划、国土空间规划建设用地的叠加分析

国土空间规划的保护类用地面积显著大于城市规划。按照“开发—保护”的二元法划分，城市规划的开发类用地（城市建设边界、适宜建设区）的面积为212.76km²，保护类用地（永久基本农田边界、限制建设区、城乡生态边界）面积504.12km²。国土空间规划的开发类用地（城市开发边界、城镇空间）的面积为160.86km²，保护类（永久基本农田、农业空间、生态保护红线、生态空间）用地面积556.02km²。城市规划的保护类用地面积比国土空间规划少9.3%。在耕地保护方面，城市规划的永久基本农田边界面积为106.25km²，小于国土空间规划的永久基本农田（68.82km²）、农业空间面积（112.15km²）之和（合计180.97km²）。在生态保护方面，城市规划的城乡基本生态边界（140.98 km²）、限制建设区（256.90km²）面积之和为397.88km²，与国土空间规划的生态保护红线（65.55km²）、生态空间（309.51km²）之和（合计375.06km²）基本持平。

（三）成因分析

城市规划的编制体系主要服务于地方经济发展的需求。地方政府是城市规划编制的主导者（林坚等，2015）。原《城乡规划法》规定：直辖市的城市总体规划由直辖市人民政府报国务院审批；省、自治区人民政府所在地的城市以及国务院确定的城市的总体规划，由省、自治区人民政府审查同意后，报国务院审批；其他城市的总体规划，由城市人民政府报省、自治区人民政府审批。对于一般地级市（如六盘水市），城市规划由省级政府审批。出于支持地方发展的目的，省级规划主管部门一般会对上报城市的规划予以通过，这赋予了地方政府高度的自主性，间接导致了城市规划的价值导向“重发展、轻保护”。在上世纪90年代的土地有偿制度、中央地方分税制改革中，地方政府成为具有企业特征的经营主体，而建设用地是地方政府推动经济发展、获取财政收入的主要生产要素。在经济增长、政绩效益的驱使下，地方政府扩大建设用地规模的动机十分强烈，这也导致了一系列弊端出现，诸如城市盲目、无序扩张，基本农田“上山下海”等现象。据国务院统计，中国县级以上新城新区超过3500个，规划总人口达34亿，约等于中国目前人口规模的2.5倍。按照人均100m²建设用地计算，仅这些新城区的建设用地规模就将达到34万km²，占我国陆域国土面积的3.54%。

国土空间规划的编制体系主要服务于综合型的空间发展需求。各级自然资源部门是国土空间规划编制的主导者。2018年9月，中共中央发布了自然资源部的三定方案，即《自然资源部职能配置、内设机构和人员编制规定》，文件明确了自然资源部的三方面主要职责：一是履行自然资源资产所有者职责和所有国土空间用途管制职责；二是自然资源的统一调差、确权登记和合理开发；三是建立空间规划体系并监督实施国土空间规划和相关专项规划。自然资源部门是由原城市规划部门和国土部门整合而成，体现了开发与保护兼备的综合型开发意图，规划体现了我国现阶段空间发展的需求，即经济发展、耕地保护、生态保护的综合效益最大化。

四、 面向未来的国土空间规划改革方向

空间规划是对国土空间资源保护和利用的科学谋划，是对人类生产、生活活动以及自然生态系统的空间组织和落地布局（樊杰，2019）。建构国土空间规划体系的意义，不仅在于建立统一的技术规程和标准，实现“一张蓝图”；更在于以“三区三线”为载体，通过规划制度创新协调中央地方关系，进而解决我国国土空间开发与保护问题。

面向未来，我国空间制度的调控应该从“自上而下”“自下而上”两个维度同时着力。一方面，通过划定“三区三线”建立自上而下、层层传递的空间管制体系，确保国家维护粮食安全、生态安全的战略意图得以落实。另一方面，也要通过设定弹性管控空间，赋予市县级政府充分的空间开发选择权。此外，还应建立与“国土空间规划”相适应的配套机制，加快转变经济发展方式的绩效评价考核体系和具体考核办法。将空间规划三线保护、三区比例、开发强度等核心指标，纳入生态文明体制改革的政绩考核体系，作为干部绩效、地方发展成效考核的重点内容。

参考文献

1.刘卫东.经济地理学与空间治理.地理学报, 2014, 69(08): 1109-1116.

2.林坚,陈诗弘,许超诣,王纯.空间规划的博弈分析.城市规划学刊, 2015(01): 10-14.

3..中国主体功能区划方案.地理学报,2015, 70(02): 186-201.

4.樊杰,郭锐.新型城镇化前置条件与驱动机制的重新认知.地理研究, 2019, 38(01): 3-12.

5.樊杰.资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价方法指南. 北京: 科学出版社, 2019.

6.方创琳.城市多规合一的科学认知与技术路径探析.中国土地科学, 2017, 31(01): 28-36.

7.张京祥, 林怀策, 陈浩. 中国空间规划体系40年的变迁与改革. 经济地理, 2018, 38(07):1-6.

注：原文载自《地理研究》2019年第10期，本次发表有较大改动。文中图片来源于网络。