编者按

以凯恩斯为代表的西方经济学家，一直以来都强调政府在基础设施建设供给中的重要地位。随着各国民间资本的发展以及基础设施建设需求的不断增加，基础设施由政府主导供给的传统理论受到挑战。引入各类民间资本参与我国基础设施领域的投资建设，是我国40年投融资体制改革与创新历程中的重要成果，为新时代基础设施高质量发展、促进有效投资做出了重要贡献，也为世界基础设施建设供给的理论与实践讲述了中国故事。

公司研究中心在多年相关专题研究与专项评估工作的基础上，在有关各方的支持下，成立了以伍迪、牛耘诗等青年专家为骨干的“民间资本投资基础设施”专题研究小组，自2019年起在各级政府部门、工程企业、学术团体、咨询单位、金融机构等实施了多轮专项调研，先后获得了168份调研数据资料，并基于调研数据对投资环境、投资偏好、资本结构、制约因素、政策有效性等多个方面开展了研究。本公众号将部分研究成果以系列文章的形式陆续刊发，本文为系列研究之五，供业界同仁参考。系列研究之一参见：民间投资基础设施系列研究之一：投资偏好(点击阅读原文)；系列研究之二参见：民间投资基础设施系列研究之二：资本结构（点击阅读原文）；系列研究之三参见：民间投资基础设施系列研究之三：民营困境(点击阅读原文)；系列研究之四参见：民间投资基础设施系列研究之四：PPP参与动力(点击阅读原文)。

民间资本投资基础设施专项调研系列研究之五

民间资本投资基础设施政策有效性研究

伍迪 张雪飞

摘要：本文根据已经发布的促进民间资本投资基础设施有关政策条款，结合文献总结和理论分析，提炼出放宽投资领域、推介优质项目、降低企业成本、落实扶持政策、增强融资支持、改善营商环境等方面的政策要点。在此基础上开展综合调研，获得参与基础设施投资有关工作的机构对不同类型政策要点的重要性评价，从而分析这些不同政策要点的有效性差异。研究发现，增强融资支持、降低企业成本、改善营商环境等政策要点对于促进民间投资更为有效。本研究结论对进一步完善民间资本进入基础设施领域的相关政策具有一定参考价值。

关键词：民间资本；基础设施；政策有效性；投资

2022年4月26日中央财经委员会第十一次会议强调，基础设施是经济社会发展的重要支撑，全面加强基础设施建设，对于保障国家安全，畅通国内大循环、促进国内国际双循环，扩大内需，推动高质量发展，都具有重大意义。会议明确要发挥政府和市场、中央和地方、国有资本和社会资本多方面作用，分层分类加强基础设施建设，传递了充分鼓励民间资本参与基础设施投资的积极信号。2022年6月15日，国务院常务会议进一步部署了支持民间投资和推动一举多得项目的政策措施，也明确了推动民间投资健康发展的顶层政策目标。可以预见，全国各地各级政府将进一步完善有关政策以促进民间资本投资基础设施有关工作的顺利展开。

颁布细化政策是落实中央顶层设计的前提，但政策发布实施后所产生的社会影响范围大小、相关主体参与的热情程度、有关机构政策落实的难易程度、市场预期是否出现积极变化等多方面政策产生的社会效果，是其顶层目标能否顺利实现的关键，本文将这种政策发布后产生的效果称为“政策的有效性”。

市场参与主体感知是能够最直接衡量政策有效性的一种方式。但是目前针对政策有效性开展实证研究的成果并不多见，本文选择民间投资基础设施政策有效性这一切入点，开展调研并进行深入分析，具有一定的创新性和政策指导意义。本文具体研究思路为：首先系统梳理促进民间投资基础设施的相关政策要点，然后通过问卷调查从中寻找能够更加有效促进民间投资的政策方向与要点，最后对民间资本进入基础设施领域相关政策的进一步完善提出建议。

一、 民间资本投资基础设施政策要点的识别与分类

本研究对我国近年发布的促进民间资本投资基础设施的有关政策进行了全面梳理，将各政策中的具体条款进行概括提炼，分类整理了6大类（一级指标）共23个政策要点（二级指标），主要包括放宽投资领域、推介优质项目、降低企业成本、落实扶持政策、增强融资支持、改善营商环境等，各政策要点的具体内容如表1所示。

表1 民间资本投资基础设施的政策要点

二、调研实施与结果分析

(一）调研设计与实施

为度量民间资本投资基础设施相关政策的有效性，本研究在上述识别政策要点的基础上，设计实施了专项调研。调研基于研究目标，利用李克特5级量表工具评估各政策要点的重要程度。调研邀请受访者基于实践和研究经验，对政府促进民间资本投资基础设施的相关政策要点进行重要性评价。

本研究团队在参与某中央预算内专项工作过程中，通过政府投资主管部门邀请到154位来自政府、企业、第三方机构的受访者参与本次关于民间投资基础设施政策有效性的专项调研。所有受访者均满足曾经参与国内基础设施领域投融资相关实践或研究的条件。

(二) 一级指标与分析结果

按照民间资本投资基础设施政策要点的一级指标与二级指标，对所获取的154份问卷数据进行统计分析与有效性排序。表中的重要性为受访者认为该要点影响很大或非常大的数量占总体的比例，根据平均权重对民间资本投资基础设施政策要点一级指标进行有效性排序，统计结果如表2所示。

表2 促进民间资本投资基础设施的政策要点有效性排序（一级指标）

调研结果表明，吸引民间资本投资基础设施的政策要点中，受访者认为排在前三位的分别是增强融资支持、降低企业成本和改善营商环境。排在前四位的政策要点的权重明显高于后两位。

1.有效性排名第一的政策要点是“增强融资支持”

共有92.86%的受访者认为增强融资支持是吸引民间投资进入基础设施领域的重要政策要点，占比在各要点中居于首位，说明从吸引民间投资进入基础设施领域的角度看，首先应当增强融资支持，这也反映出缺乏融资支持是民间资本难以进入基础设施领域的首要痛点。从近几年中央及各部委发布的有关政策可以看出，政策对民间资本缺乏融资支持的关注度逐渐上升。例如，2017年国务院办公厅发布的《关于进一步激发民间有效投资活力促进经济持续健康发展的指导意见》（国办发〔2017〕79号）中，第六条提到“努力破解融资难题，为民间资本提供多样化融资服务”。要发挥各类金融机构优势、优化授信管理和服务流程，完善民营企业信用评级制度、引导金融机构加大对民营企业的融资支持力度，充分发挥各级政府网站与全国信用信息共享平台作用、发展政府支持的融资担保和再担保机构等。之后几年各政策对融资支持的重视程度逐渐提高，2019年财政部发布的《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号文）中，将加大融资支持作为营造规范发展的良好环境的第二大内容，并强调应结合自身财力状况，因地制宜采取注入资本金、运营补贴等方式支持规范的PPP项目等。2019年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强金融服务民营企业的若干意见》，强调要加大金融政策支持力度、着力提升对民营企业金融服务的针对性和有效性，加大直接融资支持力度，积极支持符合条件的民营企业扩大直接融资，完善股票发行和再融资制度、加快民营企业首发上市和再融资审核进度，支持民营企业债券发行、鼓励金融机构加大民营企业债券投资力度等。就目前的政策来看，政府已高度重视社会资本融资难的问题，但是，仍缺少专门针对民间资本参与基础设施领域的融资支持的政策。在2020年国家发展改革委发布的《关于支持民营企业参与交通基础设施建设发展的实施意见（发改基础〔2020〕1008号）》中，重点强调要破除市场壁垒、创新完善体制机制，第六条“强化资源要素支持，解决企业实际困难”中相对宏观地提到应支持民营企业规范参与交通基础设施PPP项目，对符合条件的项目予以融资支持。由此看出，在过去民间资本参与基础设施项目的政策中，增强民间资本的融资支持偶有提到但支持政策体系有待进一步完善。不过， 在2022年6月召开的国务院常务会议中，从融资支持等方面，对稳定和扩大民间投资提出了若干具体政策措施，例如鼓励金融机构采用续贷、展期等支持民间投资，对符合条件的项目提供政府性融资担保，抓紧推出面向民间投资的不动产投资信托基金项目，鼓励民营企业市场化债转股等。

政策制定中对增强融资支持这一政策要点的充分关注，有利于解决企业的实际难题，为民间资本进入基础设施领域提供强有力的融资支持，有助于丰富民间投资的项目来源，让民间投资有更多机会参与国家重大项目。未来在制定有关政策过程中，决策部门应该进一步加大关注融资支持，丰富融资工具、拓宽融资渠道，放宽融资限制，着力解决企业的融资难题，为民间资本进入基础设施领域提供强有力的融资政策支持。

2.有效性排名第二的政策要点是“降低企业成本”

约有91.56%的受访者认为降低企业成本是吸引民间投资进入基础设施领域的重要政策要点。2016年国家发展改革委发布的《促进民间投资健康发展若干政策措施》中，在第四条提到要降低企业成本，主要强调从用地成本方面发力，如改革完善国有建设用地供应方式、落实好物流行业建设用地支持政策和简化环评内容或降低环评类别等。2016年国务院办公厅发布的《关于进一步做好民间投资有关工作的通知》（国办发明电〔2016〕12号）强调要切实降低企业成本负担，主要从税费制度方面发力，如开展正税清费，实施“营改增”改革试点等。2017年国务院办公厅发布的《关于进一步激发民间有效投资活力促进经济持续健康发展的指导意见》（国办发〔2017〕79 号）强调要降低企业经营成本，增强民间投资动力，重点在于全面推开营改增试点政策，规范收费，降低中间环节费用等。2018年国务院办公厅发布了《关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》（国办发〔2018〕101号），提出要调动民间资本积极性，如细化配套措施、推介优质项目、鼓励金融机构加强合作等，未提到降低企业成本的相关政策。2019年中共中央国务院《关于营造更好发展环境支持民营企业改革发展的意见》中，“完善精准有效的政策环境”指出要进一步减轻企业税费负担，切实降低企业成本费用。2020年国家发展改革委发布的《关于支持民营企业参与交通基础设施建设发展的实施意见》（发改基础〔2020〕1008号）中，重点提到要减轻企业实际负担，保障企业合法收入，如不得向民营企业收取不合理的交通基础设施建设贷款承诺费、资金管理费等，说明在吸引民间资本进入基础设施领域的政策体系中已开始重视降低企业成本这一重要因素。

从上述政策梳理中可以看出，近几年政府在制定政策时已经充分关注到降低企业成本这一内容，但相关条款常常位于整个政策的中后部分。本次调研结果表明，降低企业成本是受访者第二大关心的政策问题，政策制定应将降低企业成本、切实减轻企业负担作为更加重要的政策着力点和支撑点。

3.有效性排名第三的政策要点是“改善营商环境”

共有89.61%的受访者认为改善营商环境是吸引民间资本进入基础设施领域的重要政策要点。近年来，改善营商环境一直受各级政府高度重视，在若干重大政策中都将其置于关键位置，如2017年国务院办公厅发布的《关于进一步激发民间有效投资活力促进经济持续健康发展的指导意见》（国办发〔2017〕79 号）中，将深入推进“放管服”改革、不断优化营商环境放在前位，强调要提高审批效率和服务质量。随后，在国家发展改革委发布的《关于鼓励民间资本参与政府和社会资本合作（PPP）项目的指导意见》（发改投资〔2017〕2059号）中，第一条就提到要创造民间资本参与PPP项目的良好环境，主动为民营企业服务，不断优化营商环境，为民间资本参与PPP项目创造更加公平、规范、开放的市场环境。

在政策的鼓励、支持和引导之下，我国营商环境明显改善，但仍存在一些短板和薄弱环节。在补短板相关政策中，对民间资本的营商环境的重视程度还有待进一步加强，如2018年国务院办公厅发布的《关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》（国办发〔2018〕101号）中，强调要采取措施充分调动民间资本投资的积极性，但并未提到有关改善营商环境的内容。2020年国家发展改革委发布的《关于支持民营企业参与交通基础设施建设发展的实施意见（发改基础〔2020〕1008号）》中，仅在关于减轻企业实际负担的部分提到，要通过税费优惠政策来优化营商环境。为持续深化“放管服”改革优化营商环境，更大激发市场活力，2020年7月，国务院办公厅发布了《关于进一步优化营商环境更好服务市场主体的实施意见》（国办发〔2020〕24号），从持续提升投资建设便利度、简化企业生产经营审批和条件、优化外贸外资企业经营环境、进一步降低就业创业门槛、提升涉企服务质量和效率、完善优化营商环境长效机制六个方面提出了详细的政策意见，为优化营商环境提供了强有力的业务指导。尽管该文件并不专门针对于基础设施领域，但也为完善吸引民间资本进入基础设施领域的相关政策制定提供了重要政策指引。

4.有效性排名第四的政策要点是“落实扶持政策”

共有90.26%的受访者认为落实扶持政策是吸引民间资本进入基础设施领域的重要政策要点，其权重和重要性与排在第二位和第三位的政策要点非常接近，应受到足够重视。研究发现，近几年国家已经把民营企业发展摆上重要位置，出台了若干专门政策扶持民营企业发展，受当地市场环境、发展观念的影响，地方层面民营企业发展受限的问题，还没有得到根本扭转。尤其受宏观经济环境影响，特别是中美贸易战、俄乌冲突、新冠疫情、贸易保护等因素影响，对民营企业造成重大冲击，不少中小微企业处于维持和勉强维持状态，有的还甚至处于破产边缘。对此，亟待加紧完善并落实政策扶持，帮助民营企业打通发展的绿色通道。

(三）二级指标与分析结果

对民间资本投资基础设施政策要点二级指标重要性进行统计分析，根据平均权重进行有效性排序，统计结果如表3所示。

表3  促进民间资本投资基础设施的政策要点有效性排序（二级指标）

表3结果显示，排名前五的吸引民间资本进入基础设施领域的政策要点为：健全民间投资权属和收益保障机制、进一步实施减税降费政策、加快清理拖欠民营企业欠款、建立健全政府性融资担保体系和按照竞争中性原则、对各类所有制企业“一视同仁”，简要分析如下。

明晰民间投资权属和收益保障机制。对近年的政策条款统计分析发现，近年来有关政策中对于民间投资权属和收益保障机制问题整体力度确实略显不足。民间投资权属方面，仅在江苏省人民政府2016年发布的《关于进一步促进民间投资发展的意见》（苏政发〔2016〕161号）中第二条“全面放宽市场准入”中有所提到，要在明晰民间投资权属和收益保障机制，进一步完善公平公正和稳定合理的投资回报机制，为民间投资发展创造公平的市场竞争环境。本次调研结果说明，未来在政策制定中应将明晰民间投资权属作为重大事项之一，制定有关条款回应企业重大利益关切，为更加清晰地界定企业投资权属提供政策支持。在收益保障机制方面，专门的政策和条款也并不多见，2020年国家发展改革委发布的《关于支持民营企业参与交通基础设施建设发展的实施意见（发改基础〔2020〕1008号）》第三条“创新完善体制机制，营造良好政策环境”中提到，要切实保障投资者的合法权益，第五条提到，要减轻企业实际负担、保障企业合法收入。过去几年，民间资本进入投资体量大的基础设施项目意愿不够强烈，为吸引更多民间资本进入基础设施领域，应更加重视民间投资权属和收益保障机制，为民间资本的正当权益提供切实有效的政策保障。

实施减税降费政策。与明晰民间投资权属和健全收益保障机制类似，实施减税降费在较早的政策中并未成为政策关注的重点。直到2019年的几次重要会议中，习近平总书记强调，宏观政策要强化周期调节，积极的财政政策要加力提效，减税降费政策措施要落地生根，李克强总理指出，减税降费直击当前市场主体的痛点和难点，是既公平又有效率的政策。随后迅速出台了有史以来力度最大、规模空前的减税降费政策。例如2019年中共中央、国务院发布了《关于营造更好发展环境支持民营企业改革发展的意见》，在第三条 “完善精准有效的政策环境”中，强调要进一步减轻企业税费负担，实质性降低企业负担。2020年国家发展改革委发布的《关于支持民营企业参与交通基础设施建设发展的实施意见（发改基础〔2020〕1008号）》，在第五条“减轻企业实际负担，保障企业合法收入”中，强调要实行税费优惠政策，平等对待各类所有制主体。这些政策的发布充分说明了近年来减税降费已为当前政策要点。本次调研结果显示，减税降费是民间资本关注的第一大政策要点，在未来政策制定中还应当进一步提高对减税降费的重视程度，继续落实落细各项减税降费政策，推动减税降费政策持续发挥效应。

加快清理拖欠民营企业欠款。2016年国务院办公厅发布的《关于进一步做好民间投资有关工作的通知》（国办发明电〔2016〕12号）中提到财政部要会同有关部门抓紧部署清理政府对企业各种欠款的专项工作。2020年国家发展改革委发布的《关于支持民营企业参与交通基础设施建设发展的实施意见（发改基础〔2020〕1008号）》，再次强调要切实杜绝新增拖欠款。就目前的政策来看，清理拖欠民营企业欠款尽管在政策中有所提及，但力度仍有待加强。在未来的政策中，应当更加重视拖欠民营企业欠款问题，要细化政策措施意见，使政策真正落到实处，使民营企业获得优惠实用的政策好处。

建立健全政府性融资担保体系。2017年国务院办公厅发布的《关于进一步激发民间有效投资活力促进经济持续健康发展的指导意见》（国办发〔2017〕79号）第六条中提到，要发展政府性融资担保和再担保机构，加大对中小微、科技创新企业的政策支持。2018年国务院办公厅发布的《关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》（国办发〔2018〕101号）第七条“充分调动民间投资积极性”中，强调要积极发挥国家融资担保基金的作用，支持省级再担保公司开展业务，推动符合条件的民营企业参与补短板重大项目。2019年中共中央办公厅国务院办公厅印发的《关于加强金融服务民营企业的若干意见》中强调，采取多种方式健全地方增信体系，从国家融资担保基金、融资担保机构、融资担保公司等多方面入手健全地方增信体系。整体来看，政府性融资担保体系政策不多，存在一定短板，需要提高对其的重视程度。

按照竞争中性原则，对各类所有制企业“一视同仁”。近几年，国家已经把营造公平竞争的环境摆上了重要位置。2016年国务院办公厅发布的《关于进一步做好民间投资有关工作的通知》中强调，要尊重和维护企业市场主体地位，不断深化改革，推动政策落地见效，稳定市场预期，进一步调动民间投资积极性，激发民间投资潜力和创新活力。随后国家发展改革委发布的《引发促进民间投资健康发展若干政策措施》中强调，要切实解决民企与国企公平竞争的问题，鼓励民间资本进入公共服务和基础设施领域。2019年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强金融服务民营企业的若干意见》，将公平公正作为第一条基本原则，要求对各类所有制经济一视同仁，消除对民营经济的各种隐形壁垒，保证各类所有制依法公平参与市场竞争。尽管相关政策高度重视市场公平竞争问题，但民营企业仍普遍反映，在市场准入条件、资源要素配置、政府管理服务等方面，难以享受到与国有企业同等的“国民待遇”。面对民营企业的难题，2019年中共中央国务院发布的《关于营造更好发展环境支持民营企业改革发展的意见》中，着重强调“公平”二字，全文有九处提到公平，如在第二条“要求优化公平竞争的市场环境”中提到，要进一步放开民营企业市场准入、实施公平统一的市场监管制度、强化公平竞争审查制度刚性约束、破除招投标隐形壁垒。该《意见》是首个立足于民营企业改革发展的中央文件，直击民营企业当前面临的难点、痛点，充分肯定了民营企业的重要地位，着眼重塑民营企业的信心。2022年5月19日国务院办公厅发布的《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》（国办发〔2022〕19号文）指出，盘活存量资产对各类市场主体一视同仁。鼓励民营企业根据实际情况，参与盘活国有存量资产，积极盘活自身存量资产，将回收资金用于再投资，促进持续健康发展。2022年6月15日召开的国务院常务会议指出，在“十四五”规划102项重大工程和国家明确的重点建设领域，选择一批示范项目吸引民间资本参与，在招投标中对民间投资一视同仁。从政策层面看，高度重视所有制公平，就要求一视同仁地对待民间投资，但是不同类型企业遭受不公平待遇的问题依然需要进一步重视，未来政策重点应该放在操作层面，将政策真正落地落细落实，力争进一步改善民营企业的生存环境。

值得一提的是，本次调研结果显示，政策要点一级指标与二级指标的有效性排序基本保持一致。在一级指标排名靠前的政策要点，在二级指标中也总体靠前。例如排在第二的一级指标“C降低企业成本”，其细分的各项二级指标的排名也都靠前，排在倒数第二位的一级指标“B推介优质项目”，其细分的二级指标排名也都较为靠后，也进一步说明了本次调研结果与指标设计具有较强的合理性与科学性。但是，也存在部分二级指标与一级指标排名相差较大的情况。如一级指标“A放宽投资领域”排在末位，但其二级指标A3按照竞争中性原则对各类所有制企业“一视同仁”排在较为靠前的第五位；一级指标“D落实扶持政策”排在倒数第三位，但D3持续深化“放管服”改革排在七位；一级指标“E增强融资支持”排在第一位，但E2搭建融资服务信息平台排在第十六位；一级指标“F改善营商环境”排在第三位，但F1建立与民营企业常态化沟通机制、F2加大知识产权保护力度都排在后列。由此可以看出，一级指标重要性程度较低时，可能会忽略重要性程度较高的二级指标因素。因此在政策制定时，应直击民间资本的痛点，突破民企投资的难点，强化政策的操作性，更重视企业热切期盼的重点政策诉求。

三、结语

本文通过调研对民间资本投资基础设施政策要点的有效性开展了系统的实证研究，根据一级指标的问卷调查结果：首先，为了进一步促进民间资本投资基础设施领域，应进一步完善融资支持政策，将其列为有关政策要点，切实解决融资难的问题；其次，应重视降低企业成本的相关政策，将降低企业成本、切实为企业减少负担作为政策制定优先事项；第三是改善营商环境，相关政策应更加重视民间资本的营商环境问题，消除门槛障碍，提高投资便利度和审批服务效率；第四，亟需加紧完善并落实政策扶持，帮助民营企业打通发展的绿色通道。

在二级指标中：首先，明晰民间投资权属和健全收益保障机制是最受关心的政策要点，目前此方面政策较少；其次，进一步实施减税降费政策也是颇受关注的首要政策要点，早期受到重视程度不足，2019年开始出台了大量减税降费政策，未来应继续坚持问题导向，继续落实落细各项减税降费政策，更好地发挥政策效应；第三，加快清理拖欠民营企业欠款也是很受关注的政策要点，应强加细化政策的制定和落实；第四，建立健全政府性融资担保体系也存在政策短板，需要提高对其的重视程度；第五，政策应按照竞争中性原则对各类所有制企业“一视同仁”，近几年国家已经把营造公平竞争的环境摆上了重要位置，但其制度环境尚有进一步改善的空间。