从《政府投资条例》的视角论项目数据管理的重要性

鲁千里  陈文军

信息、数据及大数据，是当今热门词汇，但具体如何给它们下个定义，则众说纷纭。一般说来，数据是记录下来可以被鉴别的符号,而信息是对数据的解释,经过解释数据才成为信息，信息是经过加工后又成为对客观世界产生影响的数据，双方相辅相成。而大数据，是在信息技术支撑下，利用全新的数据分析的处理方法，在海量、复杂、散乱数据集合中提取有价值信息，通过对数据进行智能化的信息挖掘，使其在日常的工作和生活中发挥重要作用，同时形成极具重要价值的数据资产。

一、《政府投资条例》初步解读

2019年4月14日，国务院以第712号令发布了《政府投资条例》（以下称《条例》）。《条例》所称政府投资，是指在中国境内使用政府预算安排的资金进行固定资产投资建设活动，包括新建、扩建、改建、技术改造等。《条例》明确提出，政府投资资金主要投向市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域，以非经营性项目为主。明确了政府投资的定义、性质和范围。

(一）强调了前期工作的重要性，压实了建设单位的主体责任

《条例》要求“项目单位应当加强政府投资项目的前期工作，保证前期工作的深度达到规定的要求，并对项目建议书、可行性研究报告、初步设计以及依法应当附具的其他文件的真实性负责。” 

《条例》强化了项目可行性研究的地位，要求重视决策程序和结论的科学性、严谨性，对决策阶段工作的深度、所附具资料的真实性提出了严格的要求，即谁提出谁负责，谁论证谁负责。使投资决策建立在科学的基础上，防止把可行性研究蜕变成可批性研究。

(二）强调投资工作的计划性

《条例》要求政府投资年度计划应当明确项目名称、建设内容及规模、建设工期、项目总投资、年度投资额及资金来源等事项。

《条例》 “第十八条  政府投资年度计划应当和本级预算相衔接。”上述规定，强调了政府投资的计划性，通过规定政府投资年度计划应当和本级预算相衔接，有效限制了地方政府盲目扩大投资的行为，让地方政府做到有多大能力办多大事。

(三）规范了项目实施过程中的投资控制与管理

1.对项目开工有明确的要求

《条例》要求，“政府投资项目开工建设，应当符合本条例和有关法律、行政法规规定的建设条件；不符合规定的建设条件的，不得开工建设。国务院规定应当审批开工报告的重大政府投资项目，按照规定办理开工报告审批手续后方可开工建设。”规定不符合条件的不得开工。

2.对工程的较大变更有了强力约束

“政府投资项目应当按照投资主管部门或者其他有关部门批准的建设地点、建设规模和建设内容实施；拟变更建设地点或者拟对建设规模、建设内容等作较大变更的，应当按照规定的程序报原审批部门审批。”《条例》对工程建设过程中较大变更进行强力约束。

3.规定政府投资项目应合理确定和执行建设工期

“政府投资项目应当按照国家有关规定合理确定并严格执行建设工期，任何单位和个人不得非法干预。”

《条例》规定任何单位和个人不得非法干预建设工期的合理确定和严格执行，杜绝以“献礼工程”等违背科学规律、任意压缩工期的行为，确保项目建设的工程质量。

(四）强化了批复的初步设计概算在政府投资项目中的核心地位

1.概算的地位增强

以往投资管理实践中，概算超估算、预算超概算、结算超预算的情况较为普遍，调概的事例较多，投资控制的效果不显著。《条例》第二十三条规定 “政府投资项目建设投资原则上不得超过经核定的投资概算……, 涉及预算调整或者调剂的，依照有关预算的法律、行政法规和国家有关规定办理。”，确保概算的核心地位，同时规定：若批复概算超出可行性研究投资估算的10%，则项目单位应当向投资主管部门或者其他有关部门报告，投资主管部门或者其他有关部门可以要求项目单位重新报送可行性研究报告。

2.概算控制更严

政府投资项目建设投资原则上不得超过经核定的投资概算。因国家政策调整、价格上涨、地质条件发生重大变化等原因确需增加投资概算的，项目单位应当提出调整方案及资金来源，按照规定的程序报原初步设计审批部门或者投资概算核定部门核定；涉及预算调整或者调剂的，依照有关预算的法律、行政法规和国家有关规定办理。

此规定突出了概算作为政府投资项目造价投资目标限额的作用，对超概调概从严把关，防止“向上伸手”，出现“钓鱼工程”。

二、数据在政府投资项目的运用

(一）政府投资项目的全生命周期投资数据循环

完整的工程项目要经历前期、准备、实施和运营直至报废等各个阶段。在前期估算时，通过同类或类似已完工程项目数据的采集、整理输入、形成立项时的投资预期。在准备阶段的设计概算与招标合同价的确定时，参考既往的同类或类似项目的数据，进行整理并将本项目的前期信息纳入考虑后，形成了项目的投资控制目标；在实施阶段和运营阶段，通过众多参与方的一系列实践活动，完成了对建设项目的全生命周期的各项数据的收集、优化、创造、总结与升华，从而留存了整个项目的系统、完整的数据。将这些完整的数据反哺到下次的新建项目的运用可以起到事半功倍的效果，通过数据的循环、总结与迭代，就形成了如图1所示的建设项目的数据循环。

图1 建设项目的数据循环

(二）建设项目各阶段及其对投资的影响程度

工程建设是分阶段进行的。根据我国投资管理体制和项目建设程序，投资项目通常划分为前期阶段、准备阶段、实施阶段和运营阶段。

1.前期阶段

对于政府投资建设的项目，项目建设前期阶段主要内容包括：项目建议书编制（初步可行性研究）、可行性研究报告编制（包括节能、环评、安评、社会稳定评价以及水土保持等方案的编制）与报审。

尽管前期阶段项目的主要建设方案并未定型，但对项目的投资估算必不可少。根据《建设项目投资估算编审规程》（CECA/GC1-2015），投资估算常用方法有：生产能力指数法，系数估算法，比例估算法，混合法和指标估算法等。无论运用上述何种方法，都需要参照以往类似项目经验数据，结合项目具体状况通过适当修正获得。

2.准备阶段

政府投资建设的准备阶段主要工作内容有：勘察设计、筹资融资、对外谈判、招标投标、签订合同、征地拆迁与移民安置、施工场地三通一平（场地平整、通路、通水、通电）等工作内容。

此阶段要完成设计概算的编审及报批，工程招标采购及工程合同的签订。它是决定项目投资控制的主要目标和为实现目标而制定相应投资计划的重要阶段。

3.实施阶段

本阶段的主要工作有：建筑工程施工、设备采购安装、生产准备、试生产考核、竣工验收等。它是项目管理周期中工程量最大、投入的人力、物力和财力最多、工程管理难度最大的阶段。有多家单位参与，除建设单位外，还有承包商、分包商、材料设备供应商，监理、造价、勘察设计等相关单位，各种检测单位、政府的质检部门及其它有关部门等。

此阶段将以合同为纽带，对项目实施过程中的投资进行管控，内容除对质量、安全、工期外，还需要审核过程中的进度款项的支付，对材料及设备确定采购价格，对变更、签证进行处理，并且对最终的工程进行结算，形成最终的建安工程价格。

4.运营阶段

从项目竣工验收交付使用起，到运营一定时期（非经营性项目）或回收全部投资（经营性项目）止。这个阶段一般跨度较长，主要工作有：正常生产运营、偿还贷款、更新改造等，投资效果最终还是体现在项目的运营上。

5.各阶段对项目投资的影响程度

建设项目各阶段对整个项目的投资影响并不相同，越是前端，对项目的投资影响程度越大。在项目的前期阶段，尽管投入不大，但由于要决定项目的定位、功能、规模、质量目标等重要因素，因而对项目全生命周期的成本费用的影响是决定性的。在不考虑运营阶段的情况下，项目建设可分为前期、准备和实施三个阶段，它们对整个项目的投资影响如图2所示。

图2可看出，前期与初设阶段，影响项目投资在75%以上。随后，尽管资金投入越来越大，但对项目整体投资影响逐步递减，工作重心转向加强管理，减少浪费上。

图2 不同建设阶段影响投资控制程序的坐标图

(三）前期阶段的数据运用

前期阶段重点是做出合理的投资估算。由于估算时，初步设计尚未开始，项目的规模、技术路线及质量标准未完全确定。虽然项目立项决策时各种信息较少，但做出的决策在很大程度上影响项目的成败，以决策者“拍脑瓜”的方式来决定项目，决策者承受的压力巨大。他们也希望得到尽可以多的既往同类或类似项目的数据，以使决策更趋科学、合理。

项目投资估算时，通过建立已完工程投资数据（包含了运营阶段的全生命周期数据），不难寻找到与拟建项目在建筑规模、设计生产能力、施工工法、地质条件等相同或类似的案例，抽取各项对应的指标进行工程量的分析和测算，再将对应的材料设备价格进行历史与现实的对比修正，再考虑到新的技术和工艺进步可能的影响等，综合评定后，可以在一定程度上克服人员经验的局限性，提高估算精度，保证决策的质量，杜绝决策失误带来的投资浪费。同时，形成可靠性较高建设项目的投资预期，为下步的投资控制奠定基础。

(四）准备阶段的数据运用

项目的准备工作千头万绪，但对投资控制而言，关键是设计概算的编审与完成招标投标合同签订等两大重点核心工作。

1.设计概算的确定

按照《条例》的规定，经批准的初步设计概算是项目投资额的上限，也是投资控制的主要目标，提高设计概算的编审质量，具有全局意义。

概算的构成通常由建安工程费用（一类费用）、工程建设其它费用（二类费用）、预备费用、融资费用（如建设期利息）等组成。

(1）一类费用的确定

初步设计概算一类费用在整个概算中占比最大。由于初步设计的图纸深度多达不到施工图要求，工程量很难精确计算。但借助类似项目的案例的数据库，从已往类似项目各单项、单位、分部与分项间形成的相应数据及彼此间的比例关系，再参照工程所在省、市、自治区或行业主管部门颁发的概算定额（指标）或预算定额、工程费用定额，当期的设备与材料信息价等加上积累的类似项目的经验价格，结合必要的市场询价等，编制出的结果将具有一定的准确性。

(2）二类费用的确定

二类费用，主要包含建设用地费、建设管理费等费用。

部分项目的取费有政府、行业协会的收费标准，有些则需参照市场行情价或直接引用已签订的合同价计列。随着市场化改革的深入，二类费用的形成也越来越市场化，更凸显了数据积累的重要性。

(3）预备费和建设期利息等的确定

尽管预备费和建设期利息是以一、二类费用之和为基数，但其确定也需要以往数据的支撑。

2.招标与合同价的形成

招标是招标人采购行为，它通过让投标人间的相互竞争，选择到最理想的中标人服务工程项目。

(1）理想中标人的数据收集

招标人选择理想的中标人要考虑的因素较多，除了工程价格，还需要考虑投标人的资质、过往业绩、信誉、资金实力、技术实力、项目团队以及是否合作良好等多项因素。

显然，要达成上述目标，仅靠对投标人提交的投标文件的评审是远远不够的。要真正做好这项工作，招标人或委托的招标代理单位需要在日常的管理过程中，注意信息收集，建立起相关企业的档案，建立招标人关注方面的数据库。当前，很多大型开发企业，通过建立合格供应商短名单制度，并在与供应商合作过程中不断磨合，实时筛选、补充，优胜劣汰，不断优化供应商队伍，基本达到了效果好、效率高的目的，其经验值得借鉴。

(2）利用数据确定工程价格

工程价格在施工招标中占有很大的权重。要确定理想的工程价格，也离不开数据的积累。

目前的政府投资项目，要求采用国标的《工程量清单计价规范》编制工程量清单和招标控制价（最高投标限价）。工程量清单和招标控制价的编制要求工程量计算准确，项目特征描述全面、工作界面清晰，合同条款严谨，尽可能的减少执行过程中的纠纷。编制过程中，应正确、全面地使用有关国家标准、行业或地方的计价依据，如规费、税金的计取规则，定额及取费依据等。

需要指出的是，造价定额本身也是一个数据库，它多年来对促进我国建设市场的发展起了重要作用，但它的局限性也引起了相关主管部门的注意。2020年7月24日发布的《工程造价改革工作方案》（建办标［2020］38号），提出了“取消最高投标限价按定额计价的规定，逐步停止发布预算定额。搭建市场价格信息发布平台，统一信息发布标准和规则，鼓励企事业单位通过信息平台发布各自的人工、材料、机械台班市场价格信息，供市场主体选择”的改革方案。随着市场化程度越来越高，造价定额弱化乃至取消已成为趋势，因此，今后那些具有丰富工程数据积累的公司将在竞争中处于优势地位。

2021年12月24日，北京市出台了《关于执行2021年〈北京市建设工程计价依据——预算消耗量标准〉和〈北京市房屋修缮工程计价依据——预算消耗量标准〉的规定》，提出今后政府相关机构只发布预算消耗量标准，生产要素市场价格和费用项目等按照计价规则自主定价，充分体现了“放管结合”。

工程量清单与招标控制价的编制对于合同价有极大影响，甚至会决定项目管理的成败。它是合同价形成的基础，也是过程管理的重要支撑，其质量好坏，与企业数据积累的完整、准确与丰富程度等密切相关。特别是今后定额弱化乃至取消后，市场化的数据积累就显得更有价值。

(五）实施阶段的数据运用

实施阶段是项目管理周期中工程量最大、投入的人力、物力和财力最多、工程管理难度最大的阶段。也是验证预期的投资控制目标是否切实可行，过程管理是否做到最优、有何经验教训需要吸取的主要阶段。

在整个施工过程中，建设方、咨询方（设计、监理、造价等）、施工承包商、材料供应商、设计方等相关干系人不断进行互动、博弈，以各类合同为纽带，以项目各项制度为基础，最终将项目实实在在的落地。此阶段是数据产生量最大，也最集中的阶段，只有不断利用数据，核实数据，创造数据，总结数据，才能获得“数据富矿”。

1.数据在实施阶段的运用

(1）合同谈判的数据利用。尽管在项目的准备阶段已签订了主要的工程合同，然而，大量的分包、材料设备供应及其它类的合同仍需要在此阶段签订。在合同谈判时，参与各方应清楚市场价格水平，行业及自身的成本，并清楚预测将要发生的各项费用，才能在谈判中不至于被动，这就需要历史数据的支撑。

(2）现场管理的数据运用。施工时，要对进度、质量、人员机构及设备材料、安全文明施工、现场施工场地布置、临时设施的排布、现场交通运输路线的管理、施工设备的选型等进行全面的筹划，这就需要承包商具有丰富的实战经验和大量的数据积累。建设单位和咨询单位，出于有效监督和管理的目的，也需要掌握大量的类似数据。

(3）暂估价和暂列金额的数据运用。有相当多的项目在签订总承包合同时，由于很多的专业工程的设计、部分重要的设备的选型定价均未完成，为了不影响项目及早开工，会形成部分暂估价项目留待今后解决。但暂估价不能与现实价格差距过大，否则不利于业主单位的资金安排，如果能够依托详尽的投资数据，既可以精确估价，也可以在最终确定此部分价格时掌握定价的主动权。

2.数据的核实与留存

收集到的历史数据毕竟是历史，但客观条件和环境也是不断变化的，比如国家政策变化、新环境新工艺的出现、物价波动等因素，都会导致目标数据的部分过时、失效、失真，需要进行核实、修正后留存，方可做到数据的与时俱进。

3.数据的完善和优化

利用以往的数据积累来指导当今的工作，可以带来工作上的便利。然而，数据本质是对既往工作痕迹的留存，不能就此说明以往的工作完美无瑕。在不断与行业标杆项目、标杆企业对标中，不断寻找改善传统工艺的途径，并对新的数据实时记录，完成对数据的完善和优化。

4.数据的总结

项目的建设期结束后，应按照工程档案的要求对整个项目过程的资料进行整理，每个环节应有记录详细的完整存档资料。应将所有最终的存档资料进行数字化，方便查找、也便于今后运用。

例如，工程施工完成，需要办理竣工结算。结算时，需要审核建设程序的合法性、合规性，各项资料的完整性，工程变更、索赔、奖励及违约费用各项手续是否完善，合同是否得到了切实的履行；需要对结算金额进行复核或重新计算；需要对概算的执行情况进行梳理；需要对工程的管理过程进行评价。这些资料的归档整理的录入，都将成为工程数据的一部分，构成对整个建设过程的数据总结。

5.数据的升华

在得到上述完整的数据后，再对整个项目进行回顾与复盘，既对以往数据的验证、积累和完善，也为今后类似的新项目的建设做好了数据上的准备。

(六）运营阶段的数据运用

项目运营阶段的费用也是项目全生命周期成本的重要组成部分，政府投资项目成功，不能仅是某个阶段和环节的成功，必须是项目整个生命周期综合效果的最优。因过度强调在建设期省钱而造成项目先天不足而导致运营费用大幅增加的项目仍是失败的。

就部分项目（如生产性经营类项目）的全生命周期而言，运营时间多长于建设期。作为政府投资项目，应更加重视运营的成本或费用控制。通过收集到的多个项目对应的运营数据的对标，可以对政府投资项目决策、设计及建设实施等各阶段的工作予以精准、全面的评估；同时，基于全生命周期的政府投资项目投资控制数据库，还能源源不断更新原始数据，为以后的同类项目规划、设计及实施、运行提供信息支持。以全生命周期成本的要求去进行项目运行维护阶段的日常管理，不仅有助于项目/设施存续期的全生命周期成本的继续优化，同时其管理过程中产生、积累并反馈至数据库中的相关数据内容更具有真实性与科学性，对于以后同类项目的规划、设计、施工、运营等更好地提供信息支持。

三、项目投资数据管理的构想

数据样本量的丰富程度决定了项目投资数据的使用效果。只有尽可能多的将更多种类的项目全生命周期的完整数据样本纳入数据库，才能更好的找到与拟建项目更加契合的已完类似工程数据。充分发挥数据库功能。

投资项目数据需要投入巨量的人力、物力及财力，如何支撑投资数据库项目的运行，并实现数据项目的可持续发展，也将是投资数据面临的挑战。

(一）政府部门投资的数据

政府投资项目的全生命周期包含前期、准备、实施及运营等阶段。通常政府发改部门的工作侧重在前期的立项审批和设计概算的批复，为了保证项目批复的投资金额的准确性，必须要用到大量的项目数据，因而具有了收集、运用数据的便利条件，因此政府发改部门是最适合牵头建立项目的数据部门。

项目的部分准备与实施阶段多由建设部门（包含交通运输、水利等）负责，它们对实施阶段具有管理和指导作用，可建立实施阶段的常用数据库，如政府管理的公共资源交易平台每年有大量的交易产生，经过收集整理后的成果也是政府投资数据的组成部分，具有极大的应用价值。

政府投资项目的数据库可由政府相关部门自建，也可以委托社会第三方机构代为建设。

(二）社会单位建立的数据

在政府投资项目的过程中，必然有大量的参与方，他们可以从自身的角度对产生的数据进行收集和整理。如设计单位、施工企业、材料设备供应商、监理单位、造价咨询企业等在实践过程中，会产生大量的诸如方案、技术、工艺、成本、材料设备价格等丰富的数据，这些来源于一线实践过程中的数据真实可靠，贴近市场，具有非常巨大的运用价值。

特别是对深度参与政府投资项目的审批、实施等环节的综合实力较强的咨询单位而言，在信息技术与咨询业务初步融合，工程咨询业务和管理中初步探索“互联网+”“大数据”“区块链”等新一代信息技术运用的背景下，更应从关乎国计民生的典型项目中收集、整理与挖掘全过程工程数据，并可开发出新的工程咨询算法，借以形成新的工程咨询方法论，指引具体咨询服务工作，为国家做好“四个服务”（即服务国家战略需求与决策，服务国家重大和基础产业发展，服务国家重大工程建设，服务地区经济社会发展）的同时，为投资主管部门和各级政府提供基于项目全生命周期数据的工程咨询服务。

(三）数据建设的可持续性

数据的建立及充实需要巨大的投入，如无足够的回报将会使数据的建设不可持续。因此，要形成数据是重要资源的概念，尊重数据建立者的劳动成果，遵循有偿服务原则，探索建立稳定的激励机制。

(四）跨部门数据共享机制

数据的流动速度越快，产生的价值也越大。若能促成政府部门的数据与社会单位的数据在确保安全、有效授权、有恰当的激励的前提下充分共享，将使得数据更加增值。

国家发展改革委联合工业和信息化部、国土资源部、环境保护部、住房和城乡建设部、交通运输部等18部委构建的《全国投资项目在线审批监管平台》，是国家级跨层级、跨地域、跨部门实现纵横联动业务协同的业务办理平台。其利用依托政务外网建设的国家数据共享交换平台，实现与中国政府网、全国信用信息共享平台、全国公共资源交易平台以及各部门相关业务系统的对接。各个部委提供的项目准备、实施等几个阶段的数据，可以构成一个完整的、反映项目全生命周期的数据链，通过授权、有条件的方式向社会开放。同时，社会机构也可向上述政府部门提供最新的数据，特别是大型国有工程咨询公司在免费为国家各部委提供咨询数据的基础上，通过获得授权来对业主、设计院等提供普惠性质的投资决策咨询服务，逐步收回投资项目数据库的建设和运营成本，实现双赢。

四、数据在投资管理中的意义

为落实《条例》，建立和完善工程建设的数据，对提高工程全生命周期的投资控制有着重大的意义。

(一）减少不确定性，有利于科学决策

建设项目的立项决策，对项目的成败具有决定性的影响。决策前，通过咨询公司的详细评审与评估，利用历年来不断地收集、整理和优化提升的历史数据积累的支撑，保证决策的科学化。

(二）便于总结项目管理经验，提高投资管理水平

通过对包含运营期数据的项目全生命周期数据进行精准收集，可对政府投资项目决策、设计及建设实施等各阶段的工作予以精准、全面的评估。同时，丰富的全生命周期的政府投资项目投资控制数据库，能源源不断更新不同样本的数据，通过多个案例项目的对标，不断寻找到最优解，提升项目的管理水平。

(三）为未来发展打好基础

充分完整的数据，可以帮助建设单位、施工单位、材料供应商积累自身的数据，提高未来各自的竞争力，为今后的发展打下良好的基础。

参考文献

[1]陈金海,等.建设项目全过程工程咨询指南[M].北京:中国建筑出版社.2018-04.

注：文中图片来源于网络。