全面推行全过程工程咨询正当其时

中咨海外咨询有限公司

 苏宝健 陆君明 赵瑞晨

全过程工程咨询经过改革试点，已写进《工程咨询行业管理办法》（国家发展改革委2017年第9号令），成为新时代工程咨询的重点发展产品，全面推行正当其时。

一、全过程工程咨询的特点和意义

全过程工程咨询（Whole Process Engineering Consulting，缩写WPEC）是指工程项目全生命周期内，围绕项目前期策划、决策和建设、营运而展开的全过程、跨阶段、一体化策划与管理的咨询服务活动。

(一）全过程工程咨询的特点

全过程工程咨询具有以下四大特点：

1.历史新方位，站位高

全过程工程咨询是新时期深化工程领域咨询服务供给侧结构性改革的重要实践，对加快构建精准化服务、信息化支撑、规范化运营、国际化拓展的行业发展新格局具有重要支撑作用。以科学决策、市场需求、专业管理为导向的全过程工程咨询，有助于展示“有为政府、有效市场”作用，改善企业投资管理，完善政府投资体制，有效推动投资决策意图贯穿工程项目建设全过程，进而推动实现工程咨询的质量变革、效率变革、动力变革。

2.提供组合式服务，开展项目全生命周期评价

根据行业准则、执业道德，应遵循实现项目决策意图、回避准则、咨询合同约定、咨询成果质量终身责任制四项基本准则，在与项目业主签订全过程工程咨询合同中，应明确组合服务序列方案。结合我国深化投融资制度改革规定，分别在投资前期策划决策阶段、项目准备阶段、项目实施阶段、项目竣工与投产运营等四个阶段，开展工程咨询服务。

3.全过程、跨阶段、一体化服务，咨询服务内容多，便于组织协调

全过程工程咨询（服务）过程长，咨询服务内容多，组织协调要求高。为进一步提升全过程工程咨询服务的科学化、规范化、便利化水平，按照全过程、跨阶段、一体化（服务）目标，全过程工程咨询的根本目的是坚持以人民为中心，提高投资项目建设水平，避免现行工程咨询单项、碎片化服务，加强全过程工程咨询项目的协同管理。政府投资主管部门与工程建设主管部门，是实施全流程全覆盖项目审批制度改革和推进全过程工程咨询服务的主管部门，要切实担负起工程建设项目审批制度改革的组织协调和督促责任。

4.发挥三大基础作用，创新咨询服务平台

全面推进全过程工程咨询，要发挥三大基础作用：投资决策主管部门在工程项目建设程序中的统领地位与作用；投资决策综合性咨询机构在全过程工程咨询成果中的总体责任与作用；创新有主有辅、责任明确的专业责任，发挥参与全过程工程咨询专业服务机构的协同作用。创新咨询服务平台，是指能为项目单位提供综合性、多元化、一站式整合服务的载体，整合参与全过程工程咨询服务各专业机构的内外部资源，以契约为纽带，构建具有网络效应的组织平台。通过规范内部流程，构建良好的合作机制，为项目单位提供投资决策咨询、招标代理、勘察设计、监理、造价、项目管理等跨阶段、一体化的全过程工程咨询服务。通过优质资源的集成、重组，克服现行制度造成的单项、碎片化供给服务模式的弊端，降低管理成本，快速应对外部投资环境变化，提高投资效益，更好实现投资建设意图。

(二）全过程工程咨询的意义

全过程工程咨询的意义主要体现在四个方面：

1.有利于充分发挥社会主义制度优势。全面推进全过程工程咨询，发挥三大基础作用，更加强调全面贯彻实现投资决策意图，避免单项、碎片化咨询服务，节约制度成本，集中目标、凝聚合力，搞好工程项目建设，更好发挥集中力量办大事的制度优势。

2.有利于为工程项目审批和管理制度增加新业态。有利于为工程项目审批和管理制度增加新业态。全过程工程咨询是紧紧围绕项目的前期策划、决策和建设、运营服务而展开的，与工程项目审批和管理制度改革密切相关，更加明确全面推进全过程工程咨询的适用范围，增加全过程工程咨询新业态。

3.有利于为全过程工程咨询项目的参与者提供新服务。转变政府职能，改善营商环境，对工程项目建设的主要参与者（政府、企业、金融机构等）提出了新诉求，全过程工程咨询机构提供新服务，以全面贯彻投资决策服务意图，提高工作效能和投资效益。

4.有利于为工程咨询业高质量发展带来新动力。深化“放管服”改革和改善营商环境，一方面要求提高工程项目科学化、民主化决策水平，从源头上把握好与国家发展规划、专项规划和区域发展规划的密切衔接，将投资管理重心从事前审批为主转向过程服务和分层级、分类别的事中事后监管的后移，提高项目建设效率；另一方面，要求创新全过程工程咨询组织模式，提高工作深度和咨询（服务）质量，承担工程咨询（服务）成果的总体责任，为工程咨询业高质量发展带来新动力。

二、全面推广全过程工程咨询条件逐步成熟

我国工程咨询业是围绕国家投融资体制和工程项目审批制度改革而逐步发展起来的，经历了为国家“先评估、后决策”制度服务，到全面推广全过程工程咨询的发展历程。

1987年，国务院领导在中咨公司的一个报告上批示：“工程咨询工作应进一步完善，要从立项就开始，贯穿到项目全过程”，提出了要开展全过程工程咨询这一命题。遵照国务院领导批示精神，在世界银行帮助下，中咨公司与美国斯坦利咨询公司合作，于1991年编制完成了《工程咨询管理导则（试行）》（简称《导则》），分九篇二十九章，对咨询项目业务开发、规划咨询、工程立项、设计招标、施工、生产准备、竣工验收和后评价等，提出了较为规范的全过程工程咨询试行导则。由于当时投融资制度还未建立，工程咨询服务市场正在酝酿起步，全过程工程咨询还难以全面开展起来，但《导则》为我国后续全过程工程咨询发展奠定了基础。

《国务院关于投资体制改革的决定》（国发〔2004〕20号）和《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》（中发〔2016〕18号），结束了我国传统计划投资管理模式，初步形成了投资主体多元化、资金来源多渠道、投资方式多样化的工程项目建设新格局；通过简政放权、放管结合、优化服务（简称“放管服”）改革，我国投融资体制改革取得新的突破，进一步改善了企业投资管理，完善了政府投资体制，加强了项目建设全过程监管。2017年12月国家发展改革委颁发《工程咨询行业管理办法》（第9号令），首次把全过程工程咨询纳入工程咨询服务范围中，对全过程工程咨询作了规定，即：采用多种服务方式组合为项目决策、实施和运营持续提供局部或整体的解决方案以及管理服务。有关工程设计、工程造价、工程监理资格，由国务院有关主管部门认定。经过2018年5月组织开展工程建设项目审批制度改革试点，国务院办公厅于2019年3月颁发了《关于全面开展项目审批制度改革的实施意见》（国办发〔2019〕11号，简称《实施意见》），启动工程项目审批实施全过程全覆盖改革，基本形成工程建设项目审批“四统一”，即：统一审批流程、统一信息数据平台、统一审批管理体系、统一监管方式，基本建成全国统一的工程建设项目审批和管理体系。同时，国家发展改革委、住房和城乡建设部联合颁发《关于推进全过程工程咨询服务发展的指导意见》（发改投资规〔2019〕515号，简称《指导意见》），提出在房屋建筑和市政基础设施领域推进全过程工程咨询服务发展，作为先行先试的配套指导意见，为推进全过程工程咨询服务奠定了良好基础。《实施意见》《指导意见》都明确指出要加强组织领导，国务院投资主管部门负责指导投资决策综合性咨询；国务院住房和城乡建设主管部门负责指导工程建设全过程咨询。各级投资主管部门、住房和城乡建设部门要高度重视全过程工程咨询服务的推进和发展，创新投资决策机制和工程建设管理机制，完善相关配套政策，加强与财政、税务、审计等有关部门的沟通协调，切实解决制约全过程工程咨询实施中的实际问题。各部门要密切协调配合，加强工程建设项目审批制度改革、“放管服”改革等改革任务的协同联动，形成合力。

经过试行探索，全面推广全过程工程咨询的条件逐步成熟，主要体现在以下三个方面：一是按照行业准则和职业道德，形成了较为规范的全过程组合咨询服务模式；二是形成了以投融资主管部门统领，住房城乡建设部门负责指导工程建设全过程咨询（服务），投资综合咨询机构承担总体责任，各相关专业机构协同参与的模式；三是全过程工程咨询从房屋建筑和市政基础设施领域试行到全面推广。

国家发展改革委在《关于进一步推进投资项目审批制度改革的若干意见》（发改投资〔2021〕1813号）中，明确要求进一步推进投资项目审批制度改革，总结推广典型经验，提升投资项目建设全流程的科学化、规范化、便利化水平，坚持审批与优化服务并重，不断创新提升投资在线平台建设应用。各级发展改革部门要依托投资在线平台，建立地方和企业反映投资审批问题的办理和反馈机制。要不断拓展投资在线平台应用领域，以固定资产投资项目代码为基础，研究加强与银行、基金等金融机构信息系统的互联共享，做好基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）项目协调服务，推动解决企业和金融机构融资对接难题。利用投资在线平台归集的项目和审批信息，探索运用大数据分析技术开展投资意向分析等，为研判投资趋势、服务投资调控提供支撑。

三、全过程工程咨询实施要点

全过程工程咨询要创新咨询服务模式，由投资决策综合性咨询机构牵头，以契约方式统筹组织各相关专业服务机构的协同，以保证整个工程项目建设的完整性、安全性。各专业服务机构应具备相应资质许可的专业服务能力，承担勘察设计、工程监理、造价咨询等业务，配备相应执业资质、熟悉专业技术知识和管理经验的人员，并要求项目投资决策意图贯穿项目建设的全过程。重点做好以下工作：

(一）注重与项目功能定位的符合性

与全过程工程咨询内涵特点相契合，具有综合性、跨阶段、一体化服务需求的项目，更有利于实现全过程工程咨询服务模式初衷。以中关村平谷农业科技园区配套道路建设工程为例，建设单位面临多个难题，如何创新农村集体土地制度开展道路建设，争取市级资金当年下达并开工建设以及补强专业技术力量和人力资源等。由于其咨询（服务）内容多、实施时间紧迫、协调工作量大，相比单一、碎片化的传统工程咨询项目，更适宜采用全过程咨询模式，破解卡脖子环节，加速项目落地。项目作为北京市级层面首个标准化的市政基础设施全过程咨询项目，实现了道路项目农村集体建设用地占地建设的试点突破和市政府固定资产投资的全额支持，已成为服务首都科技创新中心功能、“农业中关村”建设的标杆项目。

(二）增强全过程建设融合服务

1.全过程工程咨询的基本准则

开展全过程工程咨询服务，应恪守工程咨询业的职业道德，自觉遵守行业自律和行为规范。主要应遵守四项基本准则：

(1）实现投资项目决策意图。项目建设目标一般分为两个不同层级、多重建设目标，即：宏观目标，是指项目建设对国家、地区和行业的经济社会发展所产生的积极影响和作用，主要包括社会效益目标、生态环境目标、资源开发利用目标等；具体综合目标，是指项目投资建设应达到的直接效果，结合项目建设功能化、工程化、项目化、产业化过程，包括市场、工艺技术、工程规模、经济效益、生态环境、社会管理等，重大工程项目还应体现文化、哲学、伦理的构造目标。

(2）回避准则。回避是指因有利害关系或者有其他关联关系而不得参与同一个项目或与项目业主有关联事项的行为。如承担某一事项编制任务、行业（部门）审查任务的评估机构，不得承担同一事项的咨询评估任务；承担某一事项咨询评估任务的评估机构，与同一事项的编制单位、行业（部门）审查单位、项目业主单位之间不得存在控股、管理关系或者负责人为同一人的重大关联关系；承担咨询评估任务的评估机构与其有重大关联关系的机构不得承担同一事项的后评价任务；不得借承担评估任务之机向有关单位承揽设计、造价、招标代理、监理业务等。

(3）咨询合同约定。工程咨询单位应当与项目单位签订书面咨询技术合同。主要包括服务范围和内容，应与咨询机构告知备案的专业服务范围和内容一致；明确咨询服务质量要求；双方共同遵守的权利与义务；实行咨询有偿服务，并约定付款进度，体现优质优价；列明项目经理、专业人员及双方联系人；明确咨询成果知识产权的归属；列明不可抗力处置、违约责任及其补偿、争议解决等。

(4）咨询成果质量终身负责制。按照公正、独立、科学原则做出信用承诺，实行咨询成果质量终身负责制。咨询成果文件应加盖工程咨询单位（机构）公章和咨询工程师（投资）、专业咨询服务执业专用章。工程咨询单位对咨询质量负总责；主持咨询业务的人员对咨询成果质量负主要直接责任，参与人员对其承担的服务部分质量负责。在工程项目设计使用年限内，因工程咨询质量导致项目单位重大损失的，应倒查咨询成果责任，形成咨询成果质量追溯机制。

以上准则要求，应体现在与项目业主签订的全过程工程咨询（服务）合同中，并明确全过程工程咨询各阶段工作内容，明确组合服务序列方案。

2.全过程工程咨询（服务)各阶段的工作内容

(1）项目前期策划决策阶段。按照不同资金来源，政府投资项目主要编制发展规划、项目建议书、可行性研究报告或咨询评估；企业投资项目主要编制发展规划、编报项目申请报告或编报备案登记表；对具有一定经营性政府投资项目，编制资金申请报告，政府和社会资本合作（PPP）项目实施方案等；对具有较好信誉的项目单位，组织实施的一般项目可实行告知承诺制。

(2）项目准备阶段。通过直接委托或招标代理等选择方式，组织勘察、初步设计或其咨询评估，办理项目实施前各项许可手续等准备事宜。

(3）项目实施阶段。通过工程监理或委托的管理服务方式，组织工程施工。在拟选场（厂或线）址内按照决策目标和设计方案，组织工程施工、设备采购与安装等。

(4）项目竣工与投产运营阶段。按照工程项目投资决策意图和建设目标，确保工程项目按期交付使用、顺利投产，生产合格产品，包括设备的联调联试、竣工验收、后续归档服务（含保修回访）和项目后评价等。

(三）创新协同融合服务平台，履行总体责任

由于资金来源、工程难易的不同，增强全过程工程咨询融合服务，关键是如何按照项目业主委托要求，遵循咨询行业基本准则，规范组合咨询（服务）方案，构建咨询（服务）工作平台。

根据中国工程咨询协会《工程咨询行业2021-2025年发展规划纲要》（中咨协政研〔2021〕24号），要求“全过程工程咨询成为发展新引擎。推动全过程工程咨询服务理念和服务模式创新，加快相应标准规范制定，培育一批全过程工程咨询骨干企业，促进提高全过程工程咨询供给质量和能力。”要在优化完善云平台、云业务、云互联网及数字化转型升级基础上，持续发挥投资决策主管部门对全过程工程咨询服务统领地位基础上，进一步增强投资决策综合咨询的总体责任，发挥与其他各专业咨询服务的协同作用，不断提高专业顶层设计和管理能力。结合近两年的初步研究成果，《全过程工程咨询工作平台总体框架》（简称总体框架）设计如下图所示：

图1 全过程工程咨询服务工作平台总体框架图

构建创新全过程工程咨询（服务）工作平台，目的是根据项目业主委托合同要求，结合四个阶段的工作内容进行规范组合，履行综合性咨询机构的总体责任，营建一个良好的数字化咨询（服务）转型工作环境。根据总体设计框架，顶层横向的组合，按照四个阶段组合形成局部或整体服务方案，使各阶段的咨询（服务）工作处于受控状态；纵向采用层次模型结构组合，建立包括项目监控平台、项目管理平台、项目操作平台，分别形成各阶段的工作平台，提高工作质量和效率。

项目监控平台。主要包括编制规范的组合方案、承诺告知和委托合同的主要信息。组合方案的内容包括对所承担工程项目局部组合或整体组合方案的理解、咨询机构的能力与优势、项目作业流程、项目组人员构成等；承诺告知的内容包括简明公示咨询机构的信誉、能力的承诺，应与批准的资质相一致；委托合同的主要信息应简明，一般包括项目名称与服务范围、咨询产品与质量要求、双方的权利与义务、有偿服务与付款约定、项目经理与专业人员配置、联系人与联系方式、知识产权归属、不可抗力处置、违约责任与争议解决等，并符合相应监管方式与统计要求。

项目管理平台。结合工作方案、上位规划、国家重大政策和行业标准、前后置文件、相关案例、工作模板等，按照承担的工程项目，编制经甲乙双方认可的项目咨询（服务）报告大纲。

项目操作平台。根据全过程工程咨询指南、作业指导书或工作模板等规定的理论、方法，分别编制最终咨询（服务）报告成果和用于汇报的PPT。

(四）规范全过程工程咨询服务合同，明确各方责任

全过程咨询服务项目一般建设周期长、咨询服务内容多，参建协同单位众多，应按照签订的全过程工程咨询服务合同，依法依规进行分包或转包，充分反映服务特点和业务组合方案。

在合同通用条款中，应载明咨询服务范围和内容，与告知备案的内容一致。明确咨询服务质量要求，与遵循的权利和义务一致；实行咨询有偿服务，体现优质优价，并按照约定的进度付款；列明项目经理、专业人员配置，双方联系人；明确咨询成果知识产权的归属，列明不可抗力处置，违约责任及其补偿，争议解决等。在合同专用条款中，应载明各阶段组合服务内容、执行标准、质量协同管理和风险处置等。对于系统性风险，主要加强组织机构治理能力机制和管理办法，如ISO质量体系建设，完善风险管理制度等；对于单一性风险，主要是对项目经理及其相关人员在合同执行中的管理，如出现局部违约或个人执行合同失职造成的，应通过加强行业自律教育，吸取教训，按照相关信用或质量控制程序，做好受控记录；对甲方的责权利也应明确规定，如在完成各阶段后，应及时申办前后置文件，按进度及时付款，明确后续服务等。

(五）发挥地缘优势，突出地理标志性产业

我国历史悠久，五千年华夏文明孕育了深厚的文化底蕴和丰富的文化资源，各地有良好条件发挥地缘优势，有利于突出地理标志性产业。同时，我国幅员广、县域多，县域之间差异性较大。与发达省市相比，大部分县域经济整体实力较弱且发展不平衡，主要原因就是县域产业结构单一，特色产业发展滞后，产品附加值低，规模效益不明显。为此，推进特色产业作为县域经济发展的突破口，重点发挥地缘优势和突出地理标志性产业，为区域或县域经济发展夯实基础。

全面推行全过程工程咨询应加强顶层设计，高位谋划、科学统筹，不断挖掘并整合区域资源，对重点领域实现突破，助力地理标志性产业发展。为发挥地缘资源优势和地理标志性产业工程，涉及从申报立项到实施建设的各阶段不同部门和众多岗位。以北京市平谷区策划某重大投资项目全过程咨询为例，根据地缘资源条件，可考虑建设“一带一路”与大秦铁路相衔接、“农业中关村”地理标志产业、创新融资方式并争取在北交所上市等，打通规划、设计、造价、项目管理、评估等咨询服务链条，凝练出一套工程咨询服务工作流程、协同管理机制。

注：本文在编写过程中，得到了刘艳萍、王雪薇的大力支持，在此表示感谢。