自然文化保护系列笔谈之北京老城保护与胡同更新

北京老城保护与胡同更新的

社会治理模式研究

张同升 郭建斌 洪辉

摘要：老城整体保护是北京历史文化名城保护的重点，胡同、四合院等是北京老城风貌和古都风韵的集中体现。通过街区胡同更新、合院杂院改造、建筑质量提升，在保护传承历史文化底蕴前提下改善人居环境，让老胡同的居民过上现代新生活，是老城保护与复兴的关键。本文梳理了近五年北京以背街小巷环境整治为主线的胡同更新改造提升行动及其成效，总结了北京基层党建引领、赋权赋能下沉、重视规划设计、共建共治共享等城市更新基层多元社会治理的经验做法，提出了加强重点领域法制保障、规划设计重视社区营造、推进胡同智慧应用场景建设等提高城市精细化治理效率的发展建议。

一、引言

北京历史文化名城保护需要处理好历史文化和现实生活、保护和利用的关系，做到城市保护和有机更新相衔接。习近平总书记2014年视察北京时强调“首都规划务必坚持以人为本，坚持可持续发展，坚持一切从实际出发，贯通历史现状未来，统筹人口资源环境，让历史文化与自然生态永续利用、与现代化建设交相辉映。”“北京是世界著名古都，丰富的历史文化遗产是一张金名片，传承保护好这份宝贵的历史文化遗产是首都的职责，要本着对历史负责、对人民负责的精神，传承历史文脉，处理好城市改造开发和历史文化遗产保护利用的关系，切实做到在保护中发展、在发展中保护。”[1]2019年2月1日，习近平总书记在前门东区草厂四条胡同考察调研时强调，要把老城区改造提升同保护历史遗迹、保存历史文脉统一起来，既要改善人居环境，又要保护历史文化底蕴，让历史文化和现代生活融为一体。老北京的一个显著特色就是胡同，要注意保留胡同特色，让城市留住记忆，让人们记住乡愁[2]。《北京城市总体规划（2016年-2035年）》明确提出要把承载着深厚文化底蕴的老城整体保护好,“老城不能再拆了”。要扩大历史文化街区保护范围，保护好胡同、四合院、名人故居，修复历史肌理。《首都功能核心区控制性详细规划（街区层面）（2018-2035年）》提出以街区为单位，采取历史保护、保留提升、更新改造的方式，按照街区、地块、建筑三个层次，推动街区可持续保护更新。北京胡同绵延数百年，是古都风貌的重要组成部分。背街小巷是城市的毛细血管，主导着城市的微循环。通过街区胡同更新、合院杂院改造、建筑质量提升，在保护传承历史文化底蕴前提下改善人居环境，让老胡同的居民过上现代新生活，是老城保护与复兴的关键。近几年来，北京以背街小巷整治为抓手，将其与北京非首都功能“疏解整治促提升”、老旧小区综合整治结合起来，通过自上而下和自下而上的制度创新和机制创新，在历史文化保护和基层社会治理方面做了大量有益的实践探索。本文将梳理北京近五年以背街小巷环境整治为主线的胡同更新改造提升行动及其成效，总结城市更新基层多元社会治理的经验做法，提出北京街区胡同保护更新治理的发展建议。

二、北京胡同更新行动及成效

背街小巷，是指城市主要街道后面的小巷、弄堂、胡同等生活空间。背街小巷是城市病集中的地方，是城市管理的薄弱环节。北京的很多老胡同公共服务设施很不完善，环境卫生状况差，四合院内私搭乱建、拥挤杂乱、通道狭窄，建筑老化、房屋质量差。为改善胡同居民环境，提升城市生活品质，2017年3月，时任北京市市长蔡奇同志在察访东城区和西城区背街小巷环境整治时提出建立“街长”“巷长”制，把责任落实到街道、社区，创建一批示范街面、精品胡同[3]。2017年4月，北京市制定印发了《首都核心区背街小巷环境整治提升三年（2017-2019年）行动方案》，要求对首都核心区2435条背街小巷进行环境整治，“抓创建、治顽症、促提升”，更好地保护古都风貌，留住北京城市的“魂”，做到“十有十无一创建”：环卫作业有队伍、交通停车有规范、街巷立面有管护、公服设施有维护、绿化美化有养护、街容巷貌有巡查、违法行为有查处、居民群众有自治、督导检查有力度、示范引领有标杆；无私搭乱建、无开墙打洞、无乱停车、无乱占道、无乱搭架空线、无外立面破损、无违规广告牌匾、无道路破损、无违规经营、无堆物堆料；创建文明街巷。从2017年起，三年间全市共对3000余条背街小巷进行了环境改造。2020年北京启动新一轮“背街小巷环境精细化整治提升三年行动计划”，紧紧围绕居民“幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶”“便利性、宜居性、多样性、公正性、安全性”“七有”“五性”需求，在达到“十无”标准基础上实现“五好”标准（公共环境好、社会秩序好、道德风尚好、同创共建好、宣传氛围好），覆盖了全市16个区，计划到2022年年底前，全市完成3261条达标类、精治类背街小巷环境精细化整治提升任务，同时做好1026条维护类背街小巷环境的日常管护[4]。

五年来，北京全市3958条背街小巷环境面貌得到整体改善；1.63万多名街巷长、3.98万多名小巷管家充实街巷治理力量；自2018年起，邀请市民评选出了雨儿胡同、府学胡同、鹞儿胡同、韶九胡同等40条“北京最美街巷”[5]；首都文明办、北京市城市管理委、北京市规划和自然资源委命名了施家胡同、模式口南小街、禄米仓西巷等663条首都文明街巷[6]；北京历史文化名城保护委员会办公室2022年正式公布了砖塔胡同、史家胡同、杨梅竹斜街、百花深处等598处首都功能核心区首批传承悠久、具有相对完整历史信息和较高历史文化价值的街巷胡同传统地名保护名录[7]。市民对背街小巷环境精细化整治提升工作满意率达到95.6%。

新一轮背街小巷环境精细化整治提升已不再是单纯的环境治理和景观风貌品质提升，而是加强城市修补，补齐便民短板，突出老城保护与街区更新、环境整治与民生改善、依法行政与人文关怀、专项治理与长效管理的有机结合、良性互动。

三、北京胡同更新基层治理的经验做法

(一)基层党建引领，发挥党员先锋模范作用

以基层党建引领基层治理创新，强化街道党工委对地区治理重大工作的领导机制，充分发挥党员先锋模范作用。一是将党建工作与胡同社区更新中的老旧小区综合整治、简易楼腾退及再利用、背街小巷精细化提升、院落整治、停车管理、景观绿化、雨污分流等老百姓迫切关心的关键项目和治理难点结合起来，搭建治理平台，实现为民办事常态化、机制化，把解决群众身边问题的实效作为检验工作的标准。二是开展在职党员回社区报到服务，立足实际，兼顾在职党员的个人特长和群众需求，为群众开展党课宣讲、政策宣传、民事调解、法律援助、扶贫帮困、助残助老、环境治理等各类服务。推进区域化党建和社区自治，开展社区公益志愿活动，把业委会与物业管理纳入社区治理范畴，推动多方参与和资源整合。三是全面推进“互联网+社区党建”，推动社区党建工作和党员管理服务信息化，健全即时响应机制，及时回应群众诉求，做好网上群众工作。

(二)赋权赋能下沉，提升街道社区工作效能

深化街道管理体制改革，重心下移、权力下放、力量下沉，实现扁平化管理，增强街道统筹协调和在一线解决问题的能力。社区减负，建立街道职责准入制，权随事转、人随事转、钱随事转。实施“街乡吹哨、部门报到”，完善“接诉即办”机制，整合现有站所、分局执法力量和资源，组建街道综合行政执法机构，逐步实现“一支队伍管执法”，真正解决“看得见的管不了、管得了的看不见”的现状。

将网格化管理作为城市精细化管理的基础。运用网格地图技术将所辖区域划分为基础网格和单元网格，进行分块管理。以信息系统为支撑，有效解决“情况不明”和“信息孤岛”的问题，确保数字准、底数清、情况明。将街巷长、“小巷管家”和网格员、协管员、社区工作者、志愿者、社区专员等基层管理资源和工作力量向网格化体系下沉，建立以街道为主体、以网格为基本单元、以街巷长为统领的基层精细化管理体系。

(三) 重视规划设计，秉承专业技术指导

新修订并经北京市第十五届人民代表大会第四次会议通过《北京历史文化名城保护条例》，把老城整体保护作为重中之重，严格落实老城不能再拆的要求。严格遵循《北京城市总体规划（2016年—2035年）》《首都功能核心区控制性详细规划（街区层面）（2018年—2035年）》等法定规划要求，坚持“保”字当头，实现应保尽保。最大限度恢复历史肌理，加强保护胡同、四合院，逐步扩大历史文化街区保护范围，切实加强老城整体保护与复兴。

健全街区责任规划师、建筑师制度，充分发挥专家和专业团队作用。聚焦历史文化保护和居民生活需求，制定《街区更新实施方案和风貌保护设计导则》《背街小巷环境整治提升设计管理导则》等技术文件，科学划分街区单元，对传统街巷、平房院落、老旧小区、危旧楼房、公共空间等，围绕功能优化、业态提升、风貌塑造、文化培育、环境整治等开展问题诊断和方案设计，明确建筑立面、市政设施、城市家具等十大类36项要素规范管控标准，实施差异化管控和精细化引导，注重文化延续和人居环境改善，体现首都精神、展现古都特色、提升胡同魅力。

(四)共建共治共享，激发社区治理活力

构建以社区党组织为核心，社区居委会为主体，社区服务站为平台，物业、市政公用等服务企业、驻社区单位和各类社会组织广泛参与、协同联动的社会治理体系，“纵向到底、横向到边、协商共治”。注重民生细节、百姓需求，完善“小院议事厅”等社区民主协商自治机制，“居民的事居民议、居民的事居民定”。推广社区会客厅，为社区居民提供邻里聚会、厨艺分享、社区议事场所，以居民兴趣及自发意愿为主导成立历史文化保护、公益慈善、居民生活服务等社团组织，挖掘文化，开展活动，维护和谐的邻里关系。

北京胡同改造发展，既不是一味大拆大建，也不是简单原封不动，而是下足“绣花”功夫，尊重民意，反映民需，不拘一格，鼓励探索创新渐进式有机更新的胡同保护模式，推动历史文化和现代生活融为一体。如东城区南锣鼓巷四条胡同、前门草厂地区的“共生院”模式，将胡同腾退院落升级改造为“青年公寓”，坚持“一院一策”和“一户一方案”，改善提升居住条件，实现建筑共生、居民共生、文化共生，让胡同里的老街坊都能过上现代生活。西城区什刹海地区的“共生院”模式，把胡同大杂院按照传统四合院房屋建造手法和工艺进行保护性修缮，拆除院落公共区域中的违法建设，改造成高端民宿。引入文化工作室、人才公寓、“花舍”等功能，改善公共环境。“白塔寺再生计划”按照北京首都功能定位，通过政府主导、企业示范、社会力量参与、本地居民共建模式，以人口疏解调控、胡同基础设施微循环微更新、四合院落建筑修缮与厨卫改造示范、街区公共环境改善、文化记忆挖掘、文化触媒培育、文创设计展示、居民参与创新街区治理等方式开展社区营造，保留老城胡同肌理和传统四合院居住功能属性，还原北京老城胡同文化，延续历史文脉，满足当代城市生活需求，聚集商客、招引创客、吸引居客，实现了自上而下的层级治理与自下而上的自组织治理之间的平衡，走出了一条城市社区有机更新和区域文化整体复兴发展之路[8]。

四、北京街区胡同保护更新治理的发展建议

街区胡同更新是一种小规模、渐进式、可持续的更新，主要包括街区功能优化、业态提升、文化保护与传承、特色风貌塑造、文化培育、环境整治、基础设施和公共服务设施的改善等。除物质层面的更新保护外，满足人民群众便利性、多样化、高品质生活服务需要的社区治理更需持之以恒，久久为功。

(一)加强重点领域法制保障

现代城市治理要求不断完善综合执法体系，更加注重运用法规、制度、标准来管理城市，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾，胡同保护更新涉及非首都功能疏解、文物腾退及历史建筑危改保护、四合院产权析分等诸多事项，使得保护、整治北京胡同和四合院工作异常复杂，事无巨细又常常无法无规无章可循，亟需根据保护需要，多立“小切口”、有特色、可操作的法规。例如，老城街区的历史建筑不仅是城市空间的核心要素，也是城市文化重要载体，是前人智慧的积淀，是城市内涵、品质、特色的重要标志，与城市功能紧密关联，也与人们的生活息息相关。2021年3月1日起，《北京历史文化名城保护条例》正式施行，明确将历史建筑纳入保护对象，构建起历史建筑的全流程保护体系，提出保护利用的目标要求。2022年8月，北京市规划自然资源委会同市住房城乡建设委起草了《北京市历史建筑保护利用管理办法（试行）》（征求意见稿），界定了各类保护行为边界，细化配套管理制度，明确了保护修缮要求，提出了活化利用指引。建议在此类工作基础上制定《北京市历史建筑保护条例》，进一步提升保护强度，明确专项保护资金来源和分类保护利用措施。北京已着力推进胡同和四合院、会馆、名人故居等历史建筑的保护利用，2017年至今公布了三批次共计1056栋（座）历史建筑。对于胡同中历史建筑的保护，还需要加强普查认定，发掘历史遗存，丰富内涵类别，明确保护对象，清晰界定产权，建立保护名单、濒危名单、退出名单，推进挂牌建档，细化保护权责，加强修复修缮，规定纠劾程序，加大公益诉讼力度。另外，需要出台非首都功能疏解腾退空间管理和使用的实施细则，确保疏解整治腾退空间服务于优化提升首都核心功能。在拆违建筑、“开墙打洞”、地下空间和群租房整治、直管公房改造等与“疏解整治促提升”工作密切相关且需要集中行使行政处罚权的领域制定联合执法方案和综合执法规章，完善城市精细化治理的执法机制。

(二)规划设计方案宜重“物”又重“人”

目前的胡同街巷整治，更多地关注拆违封洞、立面整饰、清脏治乱、绿化美化等外观品质提升，短期内效果立竿见影。对于胡同生活变化及其背后经济社会深层次影响因素的关注不足，胡同居民在更新改造中，感觉沦为文化旅游地的陪衬，老北京平民居住条件没有得到改善，反而日常生活受到干扰，很多原住民对胡同改造缺乏热情。建议在后续的保护更新中，尤其是核心区历史文化街区等重点片区，兼顾“面子”“里子”，加强老城平房院落修缮整治、公厕、老旧管线改造提升，补齐配套设施。推进央属、市属等单位自管产老旧公房维护更新，建立以产权单位为主体的更新维护投入机制。利用疏解腾退空间和边角地整治，丰富公共空间功能。完善一刻钟社区生活服务圈内容，补充便利店、菜场等服务设施。综合配置“老年之家”“亲子营地”“共享书屋”“社区客厅”“口袋公园”等多业态、差异化、融合化的服务功能，真正提升居民的归属感、获得感、幸福感。

(三)推进胡同智慧社区建设

建立健全街道大数据管理服务平台，依托网格化管理平台，动态更新胡同街巷基础信息数据库。加强与部署在不同层级、不同部门的各类社区信息系统与智慧社区综合信息平台联网对接或向其迁移集成。依法向街道社区下放政务服务审批受理权限，扩大社区政务服务事项网上受理、办理数量和种类，拓展政务事项查询、办理、反馈功能[9]。建设胡同网上家园，打造线上线下各类社会主体紧密互动的公共平台，建立健全民情反馈、风险研判、应急响应、舆情应对机制，实现“前台一口受理、后台分工协同”。推广云计算、大数据、物联网、移动互联网等新一代信息技术，拓展智慧胡同治理场景。学习海淀区城市大脑建设和治理经验，完善乡镇（街道）与部门政务信息系统数据资源共享交换机制，制定胡同社区信息共享清单，多网融合、互联互通，大幅减少工作台账报表，推进人、地、房、事、物、组织等基础数据深度整合，增强数据动态掌握、分析和预警能力。立足基层治理和民生服务，构筑胡同社区数字生活新图景，聚合胡同周边商超、物业、维修、家政、养老、餐饮、零售、美容美发、体育等生活性服务业资源，链接胡同周边商户，建设便民惠民智慧生活服务圈。建设老城保护大数据中心和运营管理中心，开发胡同建筑保护、智慧村史馆、市政基础设施智能化改造等各种可视化空间应用场景，实现“机制+科技”的融合治理，提高城市精细化治理效率。

参考文献

[1]新华社.习近平在北京考察工作时强调：立足优势，深化改革，勇于开拓，在建设首善之区上不断取得新成绩[EB/OL].中央政府网,2014-02-26.

http://www.gov.cn/ldhd/2014-02/26/content_2622819.htm.

[2]新华社. 习近平春节前夕在北京看望慰问基层干部群众[EB/OL].求是网,2019-02-02.

http://www.qstheory.cn/yaowen/2019-02/02/c_1124077518.htm.

[3]戴轩.蔡奇：背街小巷整治要建“街长”制[N].新京报,2017-03-29.

[4]王天淇.本市启动“背街小巷整治提升”新三年行动[N].北京日报,2020-04-30.

[5]王天淇,方非. 五年来,北京3958条背街小巷“焕然一新”[N].北京日报,2022-06-03.

[6]首都精神文明建设委员会办公室、北京市城市管理委员会、北京市规划和自然资源委员会.关于2022年度背街小巷环境精细化整治提升和深化文明创建先进典型候选名单的公示[EB/OL]. 

https://www.bjwmb.gov.cn/notice/2022/12/29/10017775.html.

[7]北京历史文化名城保护委员会. 关于公布首都功能核心区传统地名保护名录（街巷胡同 第一批）的通知[EB/OL].北京历史文化名城保护委员会官方网站,2022-02-28.

http://ghzrzyw.beijing.gov.cn/zhengwuxinxi/tzgg/sj/202202/t20220228_2618382.html.

[8]北京城市规划学会.北京城市更新最佳实践[M].2022编印.

[9]首都城市环境建设管理委员会办公室.关于印发北京市“十四五”时期城乡环境建设管理规划的通知（首环建管办〔2022〕42号）[EB/OL].北京市城市管理委员会官方网站,2022-08-03.

http://csglw.beijing.gov.cn/zwxx/zcwj/qtwj/202208/t20220803_2785517.html.

[10]中共北京市委.中共北京市委、北京市人民政府关于加强新时代街道工作的意见[EB/OL].北京市人民政府网站,2019-02-23.

http://www.beijing.gov.cn/zhengce/zhengcefagui/201905/t20190522_61849.html.

注：本文系作者主持的北京市发展改革委《“十四五”时期北京市加强历史文化名城保护的思路与措施》课题之部分研究成果。文中图片来源于网络，版权归原作者所有。