关于“联投建营”一体化

推进基础设施建设高质量发展的建议

中咨公司2023年青马研习第五小组

刘富荣 牛耘诗 马鸿玥 等

编者按：习近平总书记提出，巩固提高一体化国家战略体系和能力，关键是要在一体化上下功夫，实现国家战略能力最大化。巩固提高一体化国家战略体系和能力是复杂系统工程，要统筹全局，突出重点，以重点突破带动整体推进。本青马研习小组认真学习领会总书记讲话精神，聚焦高质量发展，深入研究太空、能源、投融资等重点领域一体化发展存在的问题，并提出了相关建议。该项研究成果将以系列文章的形式在“中咨研究”公众号陆续刊发，本文是研究成果的第三篇，供业界同仁参考。

一、推进基础设施建设高质量发展的背景要求

党的十八大以来，针对我国经济发展出现的新情况、新问题、新挑战，以习近平同志为核心的党中央做出重大判断，明确我国经济发展进入新常态，提出了坚持稳中求进推动高质量发展的总基调和总要求。近十年来，随着我国经济增长速度、经济结构、经济发展方式和发展动力发生深刻变化，高质量发展取得了巨大成就。

（一）经济发展新常态要求推进基础设施建设高质量发展

推进基础设施投资建设对经济社会发展具有关键性、引领性、支撑性作用，是政府逆周期调节经济的重要手段。我国基础设施建设投资经过多年持续高速增长后，现已进入平稳增长状态，与全面建成社会主义现代化强国的目标相比，我国基础设施建设仍然存在差距。根据世界经济论坛《全球竞争力报告2019》，在全球141个国家中，中国综合竞争力排名第28位，基础设施排在第36位，落后综合排名8个位次。适应经济发展新常态，面向建设社会主义现代化强国目标，迫切要求推进基础设施建设高质量发展。

（二）高质量发展需要推进基础设施供给侧结构性改革

从供给质量和服务效能看，我国基础设施还有很大提升空间。主要是：供给总量不足与结构性矛盾并存，较低的运行效率与高标准设施不匹配，社会资本占比较低，投资模式单一等问题严重制约我国基础设施新一轮建设与发展。在新一轮工业革命方兴未艾、中国经济进入常态化发展的背景下，深入推进基础设施供给侧结构性改革，提高基础设施建设质量效益，加快新型基础设施建设的步伐，既是落实供给侧结构性改革的重要领域，也是促投资、稳增长、补短板、惠民生的重要举措。

（三）坚持“一体化”是我国基础设施高质量发展的重要选择和重大举措

党的十九届五中全会提出了要统筹推进基础设施建设、构建系统完备的现代化基础设施体系的重大举措。基础设施带来的“虹吸效应”与“扩散效应”相得益彰、相互促进，劳动力、技术和资本有效流动、高效集聚，是促进区域经济高质量发展的关键。一方面，基础设施的空间分布影响着经济活动的空间分布，随着基础设施一体化的完善，基础设施的集聚效应和外部增益也愈发显著。通过统筹规划空间布局实现基础设施一体化发展，有助于形成城市或区域经济活动协同高效发展的良好局面，有效提高城市或区域的经济实力和影响范围。另一方面，基础设施一体化有助于打破市场行政壁垒，促进人口、资金、信息、技术等生产要素在城市间和区域间的流动与重组，提高辐射区域内的综合承载力和韧性。此外，基础设施一体化尤其是交通设施一体化有效提高区域通达性，降低城市间交通运输成本、物流运营成本和劳动力匹配成本，从而提高资源配置效率，促进区域一体化高质量发展。

为推动供给侧结构性改革、助力经济高质量发展，需要坚持践行基础设施一体化发展的重要战略。本文拟在分析交通、能源、新型基础设施三类基础设施一体化发展现状和问题的基础上，重点从投融资的角度，探讨推动我国基础设施高质量发展的对策建议。

二、基础设施一体化发展现状及投融资方面存在问题

（一）交通基础设施

交通基础设施在经济社会发展和民生改善中起到重要的支撑和引领作用。经过多年持续快速发展，我国公路、铁路、水运、航空等交通基础设施网络日趋完善，交通运输供给服务能力和水平得到全面提升。从发达国家的发展历程来看，各类交通基础设施大致经历了各自发展、互联互通、一体化和可持续发展四个阶段。近些年来，我国交通基础设施在互联互通方面有明显改善，经济发达地区也建立了不少大型综合交通枢纽，但距离各种交通运输方式“无缝衔接”的一体化阶段还存在差距。

目前，我国已有省份提出打造“公铁水空”四位一体的立体交通网，强化综合交通枢纽功能，提升综合交通网络效能。但是，交通基础设施不同领域均存在项目投融资方面的障碍。其中，普通公路项目已明确为地方财政事权事项，项目资金管理相对困难，由于没有收入来源，导致难以引入社会资本，缺乏常态化的地方投入保障机制。相比之下，收费公路项目投资模式多样、投资主体多元、融资方式灵活，但也存在债务负担重、收费期限短、收支缺口大等问题。铁路领域受地方政府缺乏建设规划权、委托运营和清算机制不完善、权责利关系不清晰等因素影响，缺乏地方政府和社会资本等资金筹措来源。水运港口领域则由于围填海相关政策缺乏实施细则，导致各区域港口的规划修订工作基本停滞。民航领域同样存在项目周期长、程序复杂、投融资渠道单一、投资运营门槛较高等问题。

（二）能源基础设施

能源供应短缺曾经是制约我国工业发展的重大瓶颈。随着能源基础设施领域的市场化发展，我国能源基础设施投资建设高速增长，社会生产生活的能源保障水平显著提高。当前，为实现“碳达峰、碳中和”目标，新能源产业成为新的增长点，为满足快速发展的分布式可再生能源发电的储存和消纳需求，国家发展改革委、国家能源局于2021年2月发布《关于推进电力源网荷储一体化和多能互补发展的指导意见》，明确提出探索构建源网荷储高度融合的新型电力系统发展路径，统筹各类电源规划、设计、建设、运营，以更好地发挥源网荷储一体化和多能互补在保障能源安全中的作用，着力构建清洁低碳、安全高效的能源体系。

当前，我国源网荷储一体化模式还处于初期探索阶段。源网荷储一体化项目前期投资大，投资回收周期长，长期发展不确定性大，项目投资、建设、运营过程中，源、网、荷、储不同参与主体之间的市场交易体系、权责利关系、投资回报模式、收益分配机制和风险分担机制等方面尚缺乏成熟的经验做法。如何打通各环节横向壁垒、如何清晰界定各方权责利关系、如何合理疏导建设成本、如何公平分配收益和风险等问题亟需解决，才能保障源网荷储一体化的高质量发展，有效推进能源基础设施的供给侧改革。

（三）新型基础设施

随着我国工业经济加快向数字经济发展，工业社会逐渐向信息社会迈进，基础设施的内涵也随之发生重大革新，以５Ｇ、数据中心、人工智能等为代表的新型基础设施重要性日益凸显，对经济社会发展体现出巨大的赋能作用。新型基础设施与传统基础设施之间的互联互通一体化建设可以有效带动传统产业全面数字化转型，工业互联网、车联网、能源互联网、卫星互联网等数字产业的快速发展，有效地促进产业链供应链高效联动、整体升级。

与传统基础设施增速放缓、步入存量时代不同，我国当前新型基础设施存在较大缺口，仍然需要大力推进布局建设，但我国投融资市场现状并不能完全满足新型基础设施巨大的建设资金需求。一方面，地方财政负担过重、政府投资能力受限。以工业互联网为例，自2017年起在国家政策推动下工业互联网平台井喷增长，但企业过度依赖政府补贴，一些工业互联网平台的收入来源中政府补贴比例甚至高达70%-80%，给地方政府财政带来巨大负担。另一方面，新型基础设施准入门槛较高，投融资主体较为单一。从产业生命周期来看，新型基础设施处于产业导入期，技术壁垒导致前期技术开发周期长、试错成本高、盈利模式不明朗，且新型基础设施更新迭代快、运营维护成本高，中长期收益存在较大的不确定性，普通市场主体投资意愿较低，缺少长期、低成本的资金来源渠道。

三、投融资在制约基础设施一体化发展中的问题剖析

（一）以地方财政资金和地方融资平台为投融资主体的传统方式难以为继

目前，我国基础设施建设的投资主体多元化程度较低，投融资结构相对单一且固化，主要是通过地方政府发行债券或地方融资平台申请银行贷款，缺乏权益类融资以及收益债券、有限追索项目融资等以项目未来现金流为基础的融资工具。过去在需求政策的刺激下，基础设施超前建设和不计后果的融资方式导致我国地方政府债务风险过高，多数地方政府融资平台的资产负债率超出负荷，申请银行贷款或发行债券愈发困难。我国经济发展进入新常态后，在地方财政收入增速下行、防范化解地方政府债务风险双重因素影响下，财政资金对基础设施投资的支撑作用下降，基础设施建设缺乏资金保障。PPP新机制出台后，对民营企业参股比例要求进一步提升，但在内外部环境不确定性影响下，民营资本风险偏好整体下降，加之部分基础设施投资回报机制不健全，民营资本参与基础设施投资的意愿并不强烈。

（二）基础设施投融资政策的差异性导致不同行业投资增长分化明显

基础设施不同领域投融资政策的差异性，对基础设施一体化发展存在显著影响。以交通领域“公铁水空”一体化为例，收费公路项目相比铁路、民航及普通公路项目，具有投资主体多元、融资方式灵活、收入来源稳定、市场准入门槛较低等特点，在经济下行和地方债务风险的双重压力下，更容易成为地方拉投资、稳经济的抓手，受到地方政府投资策略的倾斜。体现在投资数据上，近年来收费公路投资不断加速增长，收费公路体系的投资增速超过普通公路体系、公路整体投资增速，与铁路、民航、水运的投资增速差距愈发加大。为保障基础设施一体化高质量发展，需要对投融资政策和制度体系进行统筹设计和系统调控。

（三）兼顾存量提质改造和增量结构调整是基础设施投融资的重大课题

随着我国基础设施网络的不断建设完善，以建设速度和规模为导向的投资政策环境正在发生改变，基础设施一体化发展不再进行大规模增量建设，而是需要兼顾存量提质改造和增量结构调整。如何对规模庞大的基础设施存量资产进行有效投资管理，提高资源配置效率，已成为基础设施一体化面临的重要问题。过去，基础设施领域财政预算分配较为粗放，行业发展“重投资建设，轻资产运营管理”，投资低效、资源浪费、以建代养等现象较为突出。目前，我国基础设施在投资、建设、运营、维护等不同环节的责任主体并不统一，各环节的管理体系和资金体系处于相对独立状态，尚未建立覆盖基础设施投资、建设、运营全生命周期的资产管理体系和决策机制。基础设施一体化发展过程中势必要面临产权主体多元化、分散化、责任不清等普遍问题。

四、“联投建营”一体化是解决基础设施投融资制约的有效手段

（一）“联投建营”一体化交易模式及其优势

“联投建营”一体化交易模式即为多个投资主体组成联合体，形成集投资、融资、建设和运营于一体的、涵盖项目全生命周期的项目运作模式。不管是源网荷储一体化这种产业链不同环节的基础设施一体化，公铁水空一体化这种涉及空间系统布局的基础设施一体化，还是工业互联网这种不同产业类型互联互通的基础设施一体化，除了不同投资主体组成的联合体外，还涉及政府、金融机构、使用者等多个利益相关者。对比政府和社会资本合作的PPP模式，基础设施一体化投融资交易模式不同参与主体之间如何清晰界定权责利关系、如何合理构建投资回报模式、如何有效节约建设成本、如何公平确定收益分配依据和风险分担条件等问题更加复杂。成功的“联投建营”一体化交易模式要求各个投资主体之间高度整合、高效协同，通过生产要素流通和资源优化配置互相赋能，形成一体化发展价值链，实现协同高效发展。

（二）打通基础设施“联投建营”一体化的关键要点

“联投建营”一体化进程中利益的平衡和拓展，需要制度一体化的协调和保障。例如，公铁水空一体化以及工业互联网、能源互联网、卫星互联网等新型基础设施和传统基础设施一体化，其联合体的不同主体通常分属于不同的行业主管部门；我国收费公路实行属地管理制度，对于跨越多个省份的收费公路，运营管理严格按照行政区域划分，由各省的运营公司垄断经营本行政区域内的收费公路。由于不同行业主管部门和不同地区行政主体的政策和制度存在一定差异，如果分散的行政权力没有协同的制度机制作支撑，那么基础设施“联投建营”一体化交易实施过程中必然会引发各类矛盾和争议。为保障“联投建营”一体化交易模式的正常推进，各行业主管部门和地区行政主体应积极营造设施共建、信息共享、资源共用的制度环境，建立数据互联互通的标准体系，推进基础设施更大范围的共建、共用、共治。

“联投建营”一体化进程中资源的集聚和扩散，需要规划一体化的支撑和引领。其一，建立基础设施一体化规划机制，通过不同产业基础设施的联动发展，打破市场分割，引导资源高效率集聚和扩散，促进基础设施形成有机共同体。其二，建立基础设施规划协同机制，例如在编制综合立体交通网规划的同时，协同编制智能化道路基础设施规划；在编制水利设施规划的同时，协同编制水利感知监测体系等智慧水利基础设施规划。其三，加强新型基础设施规划的超前性和统筹性，新型基础设施具有更新迭代快、运营维护成本高、能源和场景依赖性强等特征，应适度超前规划，合理匹配供给与需求，避免造成资源浪费和产能过剩。对于数据中心、区块链等跨区域共享性、通用性较强的新型基础设施，应在国家、区域层面加强统筹规划。

“联投建营”一体化进程中资金的筹措和使用，需要多元化渠道的来源和支持。应探索建立市场和政府合理分工与协作的多元化基础设施资金保障机制。我国多个省市已组建地方基础设施投资基金，实行经营性和非经营性基础设施一体化投资策略，优化项目资源配置结构，提高项目综合盈利水平。打造地方基础设施投融资平台，承担基础设施投融资、建设、运营主体责任，充分发挥政府资金对企业国有资本投入的引导带动作用,在交通、能源、水利、环境、新基建等领域,通过一体化整合提升和政策扶持,加快培育形成规模大、有实力的基础设施一体化龙头企业。对于存量资产规模较大的基础设施领域，鼓励资产持有人利用基础设施REITs、PPP、产权交易等方式盘活存量资产，实现基础设施存量和增量的一体化统筹发展。

“联投建营”一体化进程中模式的优化和改进，需要政府和市场的培育和引导。对于能源、交通等领域的经营性基础设施一体化建设，应强化市场资源配置的决定性作用，鼓励不同产业、不同性质的企业开展多样化的“联投建营”一体化模式，在市场竞争中探索形成成熟的交易模式。对于在基础设施投资、融资、建设、运营等方面具有丰富经验、具有与“联投建营”一体化相适应能力的企业，条件成熟时，政府可鼓励其采取联合经营、并购重组等方式开发基础设施“联投建营”一体化模式，培育一批基础设施“联投建营”一体化试点项目，适度加强投资激励，通过市场引导与政府扶持，促进“联投建营”一体化的科学化、标准化和规范化。　

参考文献

[1] 马万里. 国家经济治理政策变迁的政治经济学[D].厦门大学,2023.

[2] 李粉,邹晓梅.我国基础设施投资：现状、问题与对策[J].中国投资(中英文),2023(Z3):88-89.

[3] 李鹏飞.中国基础设施建设与供给侧结构性改革[J].China Economist,2016,11(04):84-103.

[4] 崔敏,黄丽雅,马衍军.我国综合交通基础设施投融资现状问题及对策建议[J].中国公路,2022(22):16-20.

[5] 徐海成,贾锐宁,郑英杰.交通基础设施的供给侧结构性改革[J].长安大学学报(社会科学版),2019,21(01):16-23.

[6] 邹晓梅,吴有红,梁城城.破解现代化基础设施体系建设融资梗阻的政策建议[J].中国经贸导刊,2023(06):80-82.

[7] 马潮江,吴洁倩.以场景为牵引、应用为导向推进新型基础设施统建共用[J].财经界,2022(03):4-5.

中咨公司2023年青马研习第五小组学员：马鸿玥、牛耘诗、李冰、王鹏、钟松德

指导教师：刘富荣