强化顶层制度设计

全面构筑抽水蓄能开发建设管理体系

——解读《抽水蓄能电站开发建设管理暂行办法》

徐佳成

加快发展抽水蓄能是提升电力系统灵活性、经济性和安全性的重要途径，是构建以新能源为主体的新型电力系统的迫切需求。截至2024年底，全国抽水蓄能投产装机规模已超过5800万千瓦，是我国实现新能源电力高比例消纳和电力系统稳定运行的重要保障。

该《办法》是我国国家层面首部专门针对抽水蓄能开发建设的管理办法，立足当前、着眼长远，其出台既是行业发展的形势所需，也是产业未来可持续发展的制度保障：一方面，“十四五”以来，在《关于进一步完善抽水蓄能价格形成机制的意见》（发改价格〔2021〕633号）等政策的推动下，我国抽水蓄能进入开发建设高峰期，但也出现了部分区域布局不合理、无序开发、权责不清等问题，亟需国家层面进行规范和引导，破解发展瓶颈；另一方面，在我国能源绿色低碳转型的大背景下，新能源装机规模持续扩大，抽水蓄能电站作为目前技术最成熟、经济性最优且可大规模开发的绿色灵活调节电源，是支撑新能源大规模、高比例、高质量发展的重要能源基础设施。未来较长时间内，抽水蓄能仍需大力发展，《办法》的制定标志着我国抽水蓄能开发建设管理体系向现代化和标准化迈进，对系统性指导产业可持续发展具有重大意义。

《办法》坚持“生态优先、需求导向、优化布局、有序建设”作为总体原则，以生态文明建设为指导，绿色发展理念贯穿始终；提出加强需求论证，分阶段、滚动做好全国及各省区电力系统抽水蓄能合理需求规模的论证工作，引导发展预期；提出加强站点布局优化研究，要求各省区在总量规模合理确定的基础上，优化各站点的布置。同时，统筹电力发展需求和产业链协同，加强规划引领，指导全国抽水蓄能有步骤、分阶段、有序建设。

《办法》明确了责任划分，强调国家发展改革委和能源局的责任重在统筹规划、政策法规和技术标准的研究制定；省级管理部门则重在落实建设项目，对项目全过程管理负责。

《办法》将抽水蓄能项目划分为服务电力系统和服务特定电源两类，明确了各自的服务对象和规划建设依托，这一划分贴合我国电力发展特点：一方面，电网侧日益庞大复杂的电力系统需要灵活调节电源予以平衡稳定；另一方面，电源侧如流域水风光一体化基地、大型风电光伏基地等需要调节支撑电源保障基地高质量电力输出。

《办法》覆盖了抽水蓄能电站开发建设的各个阶段，包括资源调查、规划管理、组织实施、核准管理、建设管理、运行管理、监督管理七个阶段。笔者认为，《办法》的制定贴合抽水蓄能项目特点，在以下五个重要方面提出了非常有针对性的管理要求：

一是注重资源保护。《办法》明确了站点资源调查普查的工作要求，要求选择的站点需满足建设抽水蓄能电站的地形地质、水资源和生态环境条件的基本要求。技术上，需从上下库成库条件、防渗条件、水头和距高比、地质条件、征地移民条件等方面对站点进行初步评估。

《办法》还强调建立省级站点资源库，加强站点资源保护。对于综合利用已建水库和矿（井）开发建设的站点，《办法》要求在入库前开展相关科学研究论证和防洪要求等政策符合性分析。这一规定意味着，对于综合开发的站点需开展专项论证，从根源上解决后续开发建设中可能存在的工程建设标准不统一、产权不清晰、管理边界模糊、收益分配不明等潜在问题。

二是加强规划统筹。《办法》从规划阶段加强项目分类管理，对服务电力系统的抽水蓄能项目加强国家层面统筹。具体包括：由国家能源局组织开展需求规模论证研究，确定全国及分区域需求规模；省级能源主管部门依据需求规模，依托站点资源库对项目进行综合比选，提出本省区抽水蓄能布局方案；国家能源局根据各省区上报的布局方案，统筹电力供需、区域协调、产业链协同等因素，分年度确定各省区服务电力系统抽水蓄能的总量规模。

此外，《办法》还厘清了以往对服务特定电源项目定位不清晰的问题，明确了对服务特定电源抽水蓄能项目的纳规要求，即项目需列入国家能源局印发的主要流域水风光一体化基地等规划或批复的大型风电光伏基地等方案。

三是落实组织实施。《办法》明确省级能源主管部门为抽水蓄能开发建设组织实施的管理主体。针对以往部分地方政府选择项目开发投资主体流程不规范的问题，《办法》强调需以竞争性方式优选项目投资主体，同时明确提出不得将强制配套产业、投资落地等作为选定投资主体的开发建设前置条件，为各类市场投资主体公平参与抽水蓄能开发建设提供了制度保障。

《办法》还要求投资主体按照时序要求积极推进项目，对投资主体退出和难以按期实施的项目均提出了相关管理措施，体现了有序建设的原则。

四是规范前期管理。为避免近年来部分地方政府无序核准抽水蓄能项目导致局部开发过热等问题，《办法》重申了项目核准前应依据《企业投资项目核准和备案管理条例》开展投资咨询评估，明确了项目建设必要性、技术经济可行性、生态环境影响等评估重点。

结合《关于进一步完善抽水蓄能价格形成机制的意见》（发改价格〔2021〕633号）将抽水蓄能容量费用纳入输配电价回收的电价机制，《办法》通过从严控制成本和造价、项目核准时征求省级价格主管部门意见、严格控制工程投资增加等规定，体现了从管理上着力控制和降低电力系统用电成本的决心。

五是关注衔接协调。《办法》要求省级能源主管部门做好抽水蓄能电站与电网网架规划布局的有效衔接，项目单位与电网企业应衔接好网源建设进度，确保项目及时在电力系统中发挥作用。

加强规划和项目建设两个层面的衔接协调，充分反映了《办法》着力避免可能存在的抽水蓄能电站建成后接入系统受阻导致投资浪费、功能闲置等问题。

在生态文明建设的时代背景下，我国正处于能源绿色低碳转型的关键阶段。随着新能源规模的不断扩大，抽水蓄能电站在电力系统中的作用将愈发重要。未来，期待以《办法》为良好开端，在抽水蓄能电价体制机制建设、辅助服务市场完善等方面继续加强引导，加大政策支持力度，进一步健全和完善有利于积极开发建设项目、充分发挥工程功能的政策和激励约束机制。

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