2019年7月1日，《政府投资条例》（国务院令第712号）正式生效，国家发展改革委同日发布《关于依法依规加强PPP项目投资和建设管理的通知》（发改投资规〔2019〕1098号）（简称“1098号文”），分别对政府投资、政府和社会资本合作（PPP）的依法依规管理进行了规范，其中发挥全国投资项目在线审批监管平台（以下简称“在线平台”）的“放管服”统领作用是突出亮点。本文通过分析在线平台的前世、今生和未来，探讨数字化赋能基础设施投资体制改革的路径。

一、在线平台的前世

创智创新，十年磨一剑

出台背景

在线平台的问世和发展，一直相伴着我国投融资体制的改革。早在2004年7月16日，国务院发布《关于投资体制改革的决定》（国发〔2004〕20号），提出“改革项目审批制度，落实企业投资自主权”，根据投资项目资金来源，将投资项目管理分为政府投资项目审批制以及企业投资项目核准制和备案制。20号文同时提出“加强和改进投资的监督管理”，对政府投资、企业投资和投资中介服务机构分别提出了监管举措，即“建立和完善政府投资监管体系”、“建立健全协同配合的企业投资监管体系”和“加强对投资中介服务机构的监管”，并要求建立健全与投资有关的法律法规，依法实施监督管理。

应运而生

2013年3月第十二届全国人大第一次会议选举产生的新一届中央人民政府，致力于政府职能转变和投资项目审批制度改革。2014年12月10日国务院办公厅发布《国务院办公厅关于印发精简审批事项规范中介服务实行企业投资项目网上并联核准制度工作方案的通知》（国办发〔2014〕59号），对企业投资项目核准提出了“精简审批事项、网上并联办理、强化协同监管”的改革目标，并提出了四项改革重点任务：一是精简与项目核准相关的行政审批事项；二是实行项目核准与其他行政审批网上并联办理；三是规范中介服务行为；四是建设投资项目在线审批监管平台，构建纵横联动协管体系。至此，构建“横到边、纵到底”的全国统一的建设投资项目在线审批监管平台终于提到议事日程。

创新管理

当今社会，信息技术以空前的影响力和渗透力，改变着我们的生活和工作方式，特别是“互联网+”作为一种以互联网为基础设施和创新要素的经济社会发展新形态，正颠覆传统经济和管理理念，并对政府通过信息化手段转变政府投资管理职能，创新投资管理方式提出了更高要求。2015年3月19日国务院办公厅发布《国务院办公厅关于创新投资管理方式建立协同监管机制的若干意见》（国办发〔2015〕12号），提出“依托互联网和大数据技术，建设信息共享、覆盖全国的在线审批监管平台，建立透明、规范、高效的投资项目纵横联动协同监管机制，实现‘制度+技术’的有效监管，确保既放权到位、接住管好，又服务到位、监管有效，促进市场秩序更加规范，市场活力充分释放”。2016年7月《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》（中发〔2016〕18号）也提出，“充分运用互联网和大数据等技术，加快建设投资项目在线审批监管平台，联通各级政府部门，覆盖全国各类投资项目，实现一口受理、网上办理、规范透明、限时办结”。可见，互联网的创新成果为在线平台的诞生提供了技术基础，并得到了党中央、国务院的政策支持。

建章立制

“法无授权不可为，法定责任必须为”。2016年12月14日，我国固定资产投资领域的第一部行政法规---《企业投资项目核准和备案管理条例》横空问世。该条例主要用以规范政府对企业投资项目的核准和备案行为，并首次确立了投资平台的法定地位，提出“除涉及国家秘密的项目外，项目核准、备案通过国家建立的项目在线监管平台办理”，并明确要求国务院投资主管部门会同有关部门制定在线平台管理办法。据此，为保障在线平台的应用、规范运行和强化管理，国家发展改革委会同18个部委共同制定并发布了《全国投资项目在线审批监管平台运行管理暂行办法》，自2017年6月25日起施行。

二、在线平台的今生

数字经济，转型升级

中央部署

党中央、国务院高度重视数字经济发展，数字经济已经成为壮大新动能的重要力量。习近平总书记在2018年全国网络安全和信息化工作会议上强调，发展数字经济，加快推动数字产业化，依靠信息技术创新驱动，不断催生新产业新业态、新模式，用新动能推动新发展。2019年政府工作报告提出，深化大数据、人工智能等研发应用，培育新一代信息技术等产业集群，壮大数字经济。

宝剑出鞘

数字经济呼唤着智慧政务,依托互联网和国家电子政务外网,建设全国投资项目在线审批监管平台势在必行。博观而约取，厚积而薄发，经过数年的筹备和试运行，在线平台的倚天剑终于出鞘了。2017年1月25日，国家发展改革委发布《关于全国投资项目在线审批监管平台正式运行的通知》(发改投资〔2017〕0197号)，2017年2月1日全国投资项目在线审批监管平台(http://www.tzxm.gov.cn)正式运行。在线平台各类项目实行统一代码制度，各类投资项目必须在在线平台被赋予统一代码并归集审批和管理信息，从而形成了全国意向投资项目和拟建投资项目的大数据。在线平台适用于各类项目建设实施全过程的审批、监管和服务，各级政府及其部门通过在线平台可以实现项目网上申报、并联审批、信息公开、协同监管，不断优化办事流程，提高服务水平，并加强事中事后监管，主动接受社会监督。 

地方实践

在线平台由中央平台和地方平台组成。在全国在线平台投入运行之后，各省（自治区、直辖市）也陆续建立本地区投资项目在线审批监管平台，并开展相关培训与示范平台的评选。例如，2019年3月19日天津市人民政府发布《关于印发天津市加快推进一体化在线政务服务平台建设实施方案的通知》（津政发〔2019〕8号），提出“根据全国一体化在线政务服务平台相关建设标准和要求，坚持整体设计、分步实施，有计划、有步骤地加快推进全市一体化在线政务服务平台建设，全面落实各项改革任务，全面实现政务服务‘一网通办’，为企业和群众提供个性化、有特色的政务服务。”

与时俱进

鼓励民间资本规范有序参与基础设施项目建设，这是我国近年投资建设领域的重要政策导向。为吸引民间资本参与基础设施补短板建设，2019年2月1日，国家发展改革委印发《补短板领域政府支持引导民间投资专项管理暂行办法》（发改投资规〔2018〕231号），聚焦中西部地区地方政府吸引民间资本参与基础设施补短板领域建设。一些地方政府与时俱进，依托投资项目在线审批监管平台，建立向民间资本推介重点领域项目长效机制。例如，河南省发展改革委为谋划实施补短板重大项目，2019年4月1日发布《关于保持基础设施等领域补短板力度的若干意见》（豫发改投资〔2019〕203号），提出“完善投资项目在线审批监管平台功能，加大在线平台应用力度，加强信息共享互认，提升数据交换质量，实现各类投资审批事项‘一口进、一码通、一网办’，推动投资管理向服务引导转型，不断优化投资环境。”

迭代更新

改革在路上，创新无止境。浙江在全面深化改革和对外开放中一直走在前列，在数字化变革引领投资体制改革方面也是“领跑者”。为贯彻落实国家投资项目审批制度改革，浙江省委提出了“最多跑一次”改革的理念。浙江省政府在认真总结吸取投资在线平台2.0与工程审批改革试点工作经验的基础上，坚持问题导向、目标导向、效果导向，通过迭代建设，一体化构建全流程审批、全过程监管、多部门协同、多层级联动的投资项目在线审批监管平台3.0，力争实现“一个平台”、“一个政府”整体对外提供服务，实现投资项目审批监管过程、结果数字化，最大程度破解投资项目审批痛点、难点、堵点，提高企业获得感、满意度。2019年6月30日，投资在线平台3.0（工程审批系统2.0）在杭州、衢州地区投入试运行，并将在总结试点成果的基础上推广应用，努力实现全省投资项目全领域覆盖、全流程审批、全过程监管。 

有法可依

2019年7月1日，《政府投资条例》正式生效，这是继2017年2月1日施行的《企业投资项目核准和备案管理条例》之后我国投资项目管理领域的又一重大立法成果。《政府投资条例》和《企业投资项目核准和备案管理条例》作为分别调节我国政府投资和企业投资的行政法规，均确认了投资项目在线审批监管平台的法律地位，明确要求发挥在线平台的“放管服”统领作用。PPP项目作为投资建设项目，必须遵循经济建设规律，必须依法依规纳入宏观调控、信息管理和全过程监管中。根据这两个条例，7月1日国家发展改革委同步发布《关于依法依规加强PPP项目投资和建设管理的通知》（发改投资〔2019〕1098号），明确提出“依法依规将所有PPP项目纳入全国投资项目在线审批监管平台统一管理”，“所有PPP项目须使用全国投资项目在线审批监管平台生成的项目代码分别办理各项审批手续。不得以其他任何形式规避、替代PPP项目纳入在线平台统一管理。”

三、在线平台的未来

数字赋能，“四化”同步

基础设施具有公益性、先行性等特征，其建设往往投资巨大，回报周期较长，也是我国投资体制改革的重点领域。展望未来，可借鉴浙江省在线平台运作的某些经验，利用大数据分析，充分调动线上、线下资源，整合各方资源，共同推动基础设施高质量建设，赋能地方区域经济高质量发展。

路径一：在线平台运作实体化

探索成立线下实体化公司，可参考浙江省创新经验，高效利用公共资金，成立以主管部门出资人代表为大股东的混合所有制企业。着力建设“投资项目大数据平台”，打造“投资项目大数据分析中心”，秉承“服务创造价值、数据创造未来”的发展理念，精准分析基础设施投资建设需求，引导各类投资主体，特别是民间投资投向短板领域和价值洼地。

路径二：项目资源整合赋能化

充分依托在线平台的大数据管理，真正实现“最多跑一次”体制机制改革。强化在线平台的法定地位和赋能，有效整合财政、国土、住建、规划、环保、交通等部门的各类项目信息平台，统一归集到在线平台或与其接口，打通内部信息壁垒，实现行政审批一体化、集中化、高效化，落实“多规合一”、“多测合一”、“多网合一”机制，有效实现项目库、机构库、专家库的统一管理。为保证投资项目管理的规范性、可审批性、可融资性、可交易性，可依托中央部委、地方政府、知名企业和科研院所，依托在线平台，合力打造新型基础设施赋能平台，如基础设施二级交易平台，挖掘在线平台的多元价值。

路径三：生命周期综合服务全域化

积极发挥在线审批监管平台全生命周期监管的职能。选取有条件实施的地区，打造区域投资项目服务综合体，即集合全国、属地优质服务商联盟，提供全方位、一体化投资项目产业链服务，通过全过程信息量化，更有效地监测各类投资项目（包括PPP项目）动态，助力打造高效决策和监管体系，提升项目推介能力，激活市场主体，进一步推动政府职能转变。

路径四：补短板与精准扶贫互补化

补短板是深化供给侧结构性改革的重点任务，精准脱贫是三大攻坚战之一，通过数字化赋能可以实现“二合一”。结合国家发展改革委正在着力推动的基础设施补短板工作，建议联合国家扶贫办等部门，加大对中西部落后地区的扶持力度。依托在线平台，输出东部发达地区的基础设施投资管理经验，尝试建立“基础设施+电子商务”联合工作机制，在有条件区域率先建立农村基础设施+农村电子商务扶贫点，使区域投资项目与扶贫援建工作有机结合，形成基础设施的片区化发展和区域产业带，真正让基础设施补短板和产业扶贫充分发生化学反应，实现区域可持续发展。