2019年2月18日，中共中央、国务院印发了《粤港澳大湾区发展规划纲要》，指出粤港澳大湾区经济实力、区域竞争力显著增强，已具备建成国际一流湾区和世界级城市群的基础条件，并提出建设世界级机场群。粤港澳大湾区规划对城市群和机场群建设提出了新的要求，也将对区域航空业发展产生深刻影响。本文通过分析粤港澳大湾区机场群及航空运输发展情况，并参考国内外机场群及区域经济发展情况，提出了大湾区机场群建设发展的相关建议。

一、粤港澳大湾区机场群发展情况

粤港澳大湾区包括2个特别行政区和珠三角地区9个城市：香港、澳门特别行政区，广东省广州市、深圳市、珠海市、佛山市、惠州市、东莞市、中山市、江门市和肇庆市，总面积5.6万平方公里，总人口约7000万人，是我国开放程度最高、经济活力最强的区域之一，在国家发展大局中具有重要战略地位。

粤港澳大湾区内现有7个民用运输机场，分别为：香港国际机场、澳门国际机场、广州白云机场、深圳宝安机场、珠海金湾机场、佛山沙堤机场、惠州平潭机场。2018年粤港澳大湾区7个运输机场实现旅客吞吐量2.15亿人次、货邮吞吐量832万吨，分别占全国总量的16%和38%。大湾区机场群中香港、广州和深圳3个大型国际枢纽机场占据主导地位，2018年3大机场的客运和货运总量分别占区域的90%和99%。其中，香港机场实现旅客吞吐量7470万人次、货邮吞吐量512万吨，分别占区域总量的35%和61%；广州机场实现旅客吞吐量6972万人次、货邮吞吐量189万吨，分别占区域总量的32%和23%；深圳机场实现旅客吞吐量4935万人次、货邮吞吐量122万吨，分别占区域总量的23%和15%。此外，珠海机场近年来在区域机场体系中的地位逐步提升，2018年旅客吞吐量突破1000万人次，占区域总量的比例从2009年的1%上升至5%。大湾区各机场航空业务量及区域占比情况如表1和图1所示。

表1  2018年粤港澳大湾区各机场航空业务量

注：数据引自中国民用航空局2018年民航机场生产统计公报

图1 2018年粤港澳大湾区各机场客运量及区域占比

近年来，粤港澳大湾区机场群基础设施保障能力不断提升，航线网络进一步拓展，航空运输保持了持续较快发展态势。近十年来，大湾区内主要机场尤其是香港、广州和深圳机场保持了长期稳定增长，旅客吞吐量年均增速分别为5.5%、7.3%和8.1%，货邮吞吐量年均增速分别为4.8%、7.9%和8.0%。香港机场客货运量居大湾区首位，自2010年以来货运量持续保持全球第一，是全球最繁忙的国际航空货运机场。

图2 2010~2018年粤港澳大湾区三大机场旅客吞吐量增长率

二、粤港澳大湾区规划对航空运输的影响分析

机场群的建设发展需要城市群在经济总量、人口规模、产业发展和地面交通等方面提供全面支撑，得益于粤港澳大湾区良好的经济基础，以及“一带一路”合作倡议、粤港澳大湾区发展战略的全面实施，大湾区经济社会仍将保持较好的发展势头。粤港澳大湾区规划对航空运输的影响主要体现在以下几个方面：

（一）经济仍将较快增长，航空市场仍有较高增长潜力。粤港澳大湾区地处我国沿海开放前沿，是我国经济发展基础最好，高端生产要素最密集，国际化程度最高，国内和国际市场需求最大的地区。2018年粤港澳大湾区经济总量约1.64万亿美元，以占全国5%的人口和0.6%的国土面积，创造了全国12%经济总量，人口集聚的经济效益十分显著。近年来，大湾区产业结构转型升级，促使先进制造业和现代服务业发展不断强化，尤其是旅游业、金融业、会展业和商务服务等高端服务业实现了快速增长，将成为吸引国内外高端客流的重要集聚区，区域航空市场需求仍将持续快速增长，同时对航空运输服务质量和产品多样化的要求也逐步提高。

（二）人口规模和城镇化率相对稳定，为航空市场提供基础保障。2018年粤港澳大湾区总人口7114万人，人口密度达1268人/平方公里，超过纽约湾区（1161人/平方公里）和东京湾区（1192人/平方公里），同时考虑到近年来粤港澳大湾区流动人口增速已开始下降，根据区域经济和人口布局及其演化趋势分析，未来一段时期内粤港澳大湾区总人口将逐渐进入相对稳定期，预测未来总人口将达到8000万人左右。从城镇化率方面看，2018年大湾区常住人口城镇化率达到87.5%，已进入相对稳定阶段。较高的人口规模和城镇化率，为大湾区航空需求市场提供基础保障。

（三）区域一体化程度将持续提高，促进航空业协调发展。《粤港澳大湾区发展规划纲要》提出，要发挥香港－深圳、广州－佛山、澳门－珠海强强联合的引领带动作用，深化港深、澳珠合作，加快广佛同城化建设。从当前区域发展格局来看，广佛肇、深莞惠和珠中江三大都市区中，广佛肇、深莞惠都市区发育相对成熟，随着粤港澳大湾区建设的持续推进，珠海有望与澳门实现一体化发展，推动珠中江都市区快速发展。香港、澳门、广州和深圳四大中心城市将作为区域发展的核心引擎，促进产业优势互补和分工协作，区域现代产业协同水平和基础设施互联互通水平将持续提升，为航空业协调有序发展创造条件。

（四）对外联系辐射不断加强，有利于扩大航空市场空间。从全球格局来看，粤港澳大湾区不仅是东亚经济最发达的区域之一，也是“一带一路”建设的重要支撑，将不断深化与东南亚、南亚等海上丝绸之路沿线国家和地区基础设施互联互通、经贸合作及人文交流。粤港澳大湾区也将辐射带动泛珠三角区域发展，实现与海峡西岸城市群和北部湾城市群联动发展，深化与中南地区和长江中游地区的合作交流，加强对西南地区的辐射带动作用。随着粤港澳大湾区对外开放水平提高，与国内其它区域以及国际主要市场的经济联系不断加强，将有效扩大航空运输的市场空间。

三、国内外机场群发展比较

（一）国内三大机场群比较。我国现有京津冀、长三角和粤港澳三大机场群，2018年三大机场群共完成旅客吞吐量6.08亿人次、货邮吞吐量1642万吨，分别占全国总量的45%和75%。其中，京津冀地区9个机场，实现旅客吞吐量1.45亿人次、货邮吞吐量241万吨（占全国的11%、11%）；长三角地区23个机场，实现旅客吞吐量2.48亿人次、货邮吞吐量569万吨（占全国的18%、26%）；粤港澳大湾区7个机场，完成旅客吞吐量2.15亿人次、货邮吞吐量832万吨（占全国的16%、38%）。

图3 我国三大机场群航空业务量在全国总量占比

京津冀机场群以北京首都机场占绝对主导，旅客吞吐量全球排名第二，目前随着北京大兴机场的投运，已初步形成双枢纽引领模式。长三角机场群数量较多，以上海浦东和虹桥机场占据主导地位，浦东机场货邮吞吐量全球排名第三，落后于香港机场。在三大城市群中，粤港澳大湾区面积最小、人口最少，2018年人均GDP 2.33万美元，远超长三角和京津冀地区，是我国最具经济活力的城市群，在航空运输上表现为以最少机场数完成三大城市群最高的航空货运量。

（二）国际大湾区机场群比较。国际上以美国纽约湾区、旧金山湾区和日本东京湾区为主的世界三大湾区已发展较为成熟。纽约湾区机场群共5个机场，以肯尼迪、纽瓦克和拉瓜迪亚3个大型机场为主，2018年完成旅客吞吐量1.36亿人次。旧金山湾区形成了以旧金山、奥克兰和圣荷塞3个机场为主的机场群，2018年共完成旅客吞吐量约0.83亿人次。东京湾区机场群以东京羽田、成田2个机场为主，2018年共完成旅客吞吐量1.3亿人次。

从世界范围来看，粤港澳大湾区人口规模超过其他三大湾区，2018年经济总量已超过旧金山湾区，与纽约湾区和东京湾区相当，但人均GDP远低于其他三大湾区，仅为东京湾区的58%、纽约湾区的28%和旧金山湾区的23%，区域经济和航空市场还有较大增长空间。2018年粤港澳大湾区香港、广州和深圳3大机场旅客吞吐量均进入全球排名前50位（分别位于第8位、13位和32位），三大机场客运量为1.94亿人次；其他三大湾区中肯尼迪和纽瓦克机场分别位于第22位和40位，旧金山、东京羽田机场分别位于第25位和5位，粤港澳大湾区航空旅客规模已超过其他三大湾区，具备建设世界级机场群的良好市场基础。

在国际航线网络和航空枢纽构建方面，2018年香港机场国际航点约170个，国际旅客量占机场的80%，国际航线网络构建较为完善。而广州、深圳机场国际航点分别约90个和50个，国际旅客量分别仅占各机场的24%和10%，在国际通达能力等方面与世界一流航空枢纽还存在较大差距，国际竞争力有待增强。

四、粤港澳大湾区机场群存在的主要问题

随着粤港澳大湾区经济社会发展，航空运输需求显著提升，机场群的发展也存在基础设施、空域资源、地面交通、土地供给和管理机制等多方面的制约。

（一）机场发展协同机制有待强化。粤港澳大湾区具有“一国、两制、三个关税区”的特点，并且香港、澳门、深圳、广州和珠海五个机场分属四个管理机构，分别为香港机场管理局、澳门特区政府、深圳市国资委和广东省国资委，各机场由于产权主体不同、空管体制差异和关税政策等因素，机场间缺乏有效协同和合理分工。随着航空运输业的快速发展，大湾区内三大主要枢纽机场的客货运量已超过区域总量的90%，各机场之间的市场竞争尤为激烈，在监管机制、航线网络、航权安排和资金支持等方面缺乏有效合作机制。大湾区内部竞争与分歧不利于协同机制的构建，进而影响机场群的建设发展。

（二）空管协调机制尚未健全。粤港澳大湾区机场密集，整个地区机场布局主要集中在区域半径约150公里范围内，在有限范围内分布着多个民用运输机场、通用机场和军用机场，空域资源紧张，有限的空域资源与巨大的航空运输需求不相适应，且空域结构不尽合理，存在军民航运行冲突严重、大型机场之间运行相互影响、多个管制主体和管制标准不统一等问题。受目前行政区划及管制体制限制，没有形成机场群统一管制、统一调配的终端模式，空域资源利用仍没有达到最优化。

（三）基础设施保障能力不足。粤港澳大湾区是我国飞行最繁忙的区域之一，随着航空需求快速增长和高度聚集，各主要机场基础设施面临较大的容量饱和压力，处于基本满负荷甚至超负荷运行状态。香港机场现有2条跑道，2018年飞机日均起降量达到1173架次，机场设施容量已经饱和；广州和深圳机场分别有3条和2条跑道，日均起降量分别为1308架次和975架次，飞行区容量趋于饱和，并且在国际航班、口岸功能和中转服务等方面保障能力不足；而惠州和佛山机场为军民合用机场，民航业务发展受限，日益增长的航空需求与基础设施滞后的矛盾凸显。

五、粤港澳大湾区机场群建设发展的建议

随着粤港澳大湾区经济社会持续快速增长，大湾区航空运输将面临新的发展机遇。为实现粤港澳大湾区规划建设国家战略目标，构建结构合理和功能协调的机场群体系，需要在整合空地资源和建立有效协调机制等方面进行不断探索和实践。

一是合理确定机场功能定位，形成各有侧重的发展模式。根据粤港澳大湾区经济社会发展和民航需求增长的总体特征和趋势，需明确各既有机场和拟建机场的关系和功能定位，打造分工合理、市场定位清晰的区域机场群，有效应对需求总量增长和运输服务多样化需求。根据大湾区机场群航空运输发展情况，机场群可分为三个层级，分别为香港、广州和深圳大型国际枢纽机场，珠海和澳门区域枢纽机场，佛山和惠州非枢纽机场，各层级之间机场应差异化定位，同层级机场适度错位发展，减少同质化竞争，特别要做好三个大型国际枢纽机场的发展定位研究，形成互利共赢的发展格局。根据大湾区各主要城市联动发展定位，机场群又可分为三个组团，分别为香港、深圳和惠州机场组团，广州和佛山机场组团，澳门和珠海机场组团，各组团内机场应实现功能互补，枢纽和支线机场有机衔接，形成各有侧重的航空商业运行模式，推进区域航空运输协调发展。

二是加强空管协作，提升空域资源使用效率。粤港澳大湾区涉及我国大陆、香港和澳门三种体制，空域结构较为复杂，机场群的建设需加强空域协调和空管协作，提高空域资源使用效率和空管保障能力。对现行终端结构进行优化调整，将广州和珠海终端区进行整合，有条件时将香港终端区纳入统一终端，最终实现粤港澳大湾区统一大终端管制，统筹使用航线资源，实现统一调配和指挥，提高管制效率和飞行安全，形成与北京和上海终端区相匹配的全国第三大终端管制区，真正建成与纽约和东京等国际终端区相一致的、区域多机场体系终端体系。以满足远景发展需求为目标，立足于空管新技术和空域管制新技术发展，推进周边干线航路航线网优化调整，为区域航空运输留出发展空间。

三是统筹区域机场资源，提升运输保障能力。粤港澳大湾区内军民航机场聚集，受历史和地域条件限制，区域机场主要集中在半径约150公里范围内，布局不尽合理。为解决好大湾区机场运行矛盾，应在综合分析区域经济社会、地理条件和空域条件等基础上，对各类机场规划进行统筹研究，适时对布局进行优化完善。从民用机场布局来看，珠三角地区9市中东莞、中山、江门和肇庆4市没有运输机场，尤其是江门、肇庆2市航空出行便利性有待加强。《粤港澳大湾区发展规划纲要》提出支持香港机场第三跑道建设和澳门机场改扩建，实施广州、深圳等机场改扩建。目前各大机场改扩建项目已开始启动，在既有机场设施能力提升的同时，需进行民航运输能力的长远谋划。

四是创新机场群管理模式，促进一体化融合发展。机场群建设是系统工程，需按照共商共建共享的原则，探索建立全面系统的运行协调机制。珠三角五大机场联席会议机制已运行多年，可在此基础上，整合军民航和地方政府等各参与主体的力量，设立大湾区管理协调机构，统筹基础设施建设、航线网络规划、航权航班安排、通关和扶持政策等；在符合实际国情的基础上，借鉴吸收香港民航先进的监管政策和运营经验，提升内地机场运营管理和服务水平。加快推动以机场为核心的综合交通集疏运体系建设，注重机场与干线铁路、城际铁路和城市轨道等交通方式的衔接，突破各种交通方式的行业管理壁垒，加强空地联运，提升机场群整体效益。