摘要：在昆明市托管磨憨镇共建国际口岸城市的背景下，分别阐述磨憨口岸城市宏观环境及发展现状、发展机遇和面临挑战，依托各类开发开放平台政策优势，广泛开展对标案例研究，总结分析发展经验，提出磨憨国际口岸城市主要特点、发展策略及建设路径，给出托管实施机构、财政体系、项目审批、人才政策等方面建议，为相关部门、企业和组织开展政策研究、拓展磨憨和中老铁路业务提供参考。

关键词：口岸城市；区域发展；发展建议

党的二十大报告提出，推进高水平对外开放，加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。加快建设贸易强国，推动共建“一带一路”高质量发展。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出，要统筹推进各类开放平台建设，打造开放层次更高、营商环境更优、辐射作用更强的开放新高地。昆明市托管磨憨镇共建国际口岸城市，打造中老铁路沿线（境内段）开发建设标志性平台，将使两地的区位优势、资源优势、市场优势、开放优势更加凸显，对云南构建高水平对外开放格局具有重要意义。

昆明市托管磨憨镇设市设想图

鉴于此，本文以打造磨憨国际口岸城市为例，依托各类开发开放平台政策优势，对标对表国内外典型案例，探索在深入推进“一带一路”建设、RCEP协议的背景下，托管共建国际口岸城市新模式、新路径。发挥昆明省会龙头带动作用和磨憨边境开放窗口示范作用，推动昆明西双版纳两市州同频共振、携手共赢，形成优势互补、协同发展的新格局，为我国推进新一轮高水平对外开放、促进区域协调发展提供有力支撑。

一、宏观环境及现状分析

(一）宏观环境

1.世界经济深度调整，地缘政治风险上升

习近平总书记多次指出，“当今世界正经历百年未有之大变局”，新冠肺炎疫情的全球大流行促进变局加速演进。世界经济和贸易增长动能减弱，外部打压遏制不断上升，不确定不稳定因素增加，全球进入战略机遇和风险挑战并存时期。

2.东南亚地区逆势发展，经济增长领跑全球

东南亚地区自然资源丰富，人口红利充沛，在2022年全球三大主要经济体增长放缓的大背景下，东盟主要五国（印度尼西亚、泰国、菲律宾、马来西亚、越南）的GDP增长率预期达到了5.3％。有分析预测指出，东南亚地区虽然面临全球经济的巨大不确定性和多种地缘政治冲突威胁，但东南亚各国未来10年经济的平均增长率仍然将达到4%-5%，成为全球经济增长最快的地区。强劲的经济增长和广阔的市场需求使得东南亚地区成为了新的“蓝海”。

3.我国经济总体平稳，长期向好前景光明

中国经济韧性强、潜力大、活力足，随着各项政策持续发力，经济增长动能进一步加强。“十四五”时期，我国加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，实施更高水平的对外开放政策，尤其是云南建设面向南亚东南亚辐射中心不断取得新进展，为昆明市和西双版纳州联手共建磨憨国际口岸城市提供了强大支撑。

(二）发展现状

2022年4月，云南省决定昆明市采用整体托管的方式同西双版纳州共同建设磨憨国际口岸城市，托管区域涵盖磨憨镇全域，包括中老经济合作区。两市州将通过产业协同和联动发展，重点破解昆明市有产业、缺边境口岸以及西双版纳州有口岸、缺产业的难题。

1.口岸发展现状

磨憨镇拥有公路和铁路两个国家级口岸，进出口贸易额位居云南全省前列，可开展一般贸易、边境小额贸易、边民互市贸易、国际快件、过境贸易等多种贸易业务。2019年，磨憨口岸进出口贸易总量达到472.8万吨峰值，后续受疫情影响，2020年、2021年分别下降为460万吨和380万吨，2022年达到567万吨，超过疫情前水平，并有大幅增长。

2.城市建设现状

按照规划先行和建设现代国际口岸城市的要求，磨憨构建了“西城东产、南岸北港”的发展格局。同时，出台了产业鼓励发展目录，明确了现代物流、跨境加工制造、跨境金融、跨境电商等重点产业方向，重点推动“通道经济”向“口岸经济”转型。托管后，中老合作区累计接待企业达到150余家，谋划了81个重大建设项目，涉及市政基础设施、商贸物流、园区设施等领域。争取云南省级财政资金支持2.45亿元，昆明市级财政资金支持1600万元，支撑项目前期规划研究工作。开展昆明“五区一市”帮带共建磨憨现代化边境幸福村建设工程，为磨憨“产业兴、生活好、边疆稳”奠定基础。

3.托管模式现状

在管理机制方面，为压缩审批层级，进一步提升项目效率，磨憨镇被赋予了更大的经济社会管理权限。在建设运营方面，采取“政府+平台公司”管理运营模式，以及引入资金雄厚的国企央企参与开发建设；在资金支持方面，昆明市按照多予少取原则，在税收分成方面给予磨憨镇更多优惠和倾斜；在人才建设方面，昆明市出台制度机制，投入一大批干部进入磨憨建设一线，加快推进磨憨国际口岸城市发展。

二、发展机遇与挑战

(一）面临机遇

1.“一带一路”倡议和RCEP协议深入推进将为磨憨国际口岸城市建设提供前所未有的战略机遇。西双版纳州磨憨镇作为连接东南亚的重要门户和对外开放的“前沿高地”，应抢抓“一带一路”建设带来的发展机遇，主动融入和服务RCEP协议、中老经济走廊等区域战略，积极推进与周边国家的国际运输通道建设、推进澜沧江—湄公河合作新高地建设、推进国内大市场与东南亚国际市场之间的战略枢纽建设。全方位融入面向东南亚的辐射中心建设，打造西联中缅、东联中越、南联中南半岛的更高水平更为紧密的命运共同体。

2.新时代西部大开发和西部陆海新通道等国家战略叠加效应将为磨憨国际口岸城市建设提供重要的政策机遇。随着双循环发展格局、西部陆海新通道、长江经济带、新时代西部大开发、成渝地区双城经济圈建设等重大发展战略的实施，特别是我国由高速增长转为高质量发展阶段，磨憨镇拥有政治、制度、发展、机遇优势和沿边开放区位优势，经济社会发展具备诸多有利条件，为国际口岸城市建设发展提供良好的政策机遇。

3.云南建设面向南亚东南亚辐射中心将为磨憨国际口岸城市建设提供重要的发展机遇。云南建设面向南亚东南亚辐射中心，为磨憨国际口岸城市高质量跨越式发展提供了重大机遇和重要平台。通过昆明西双版纳两市州一体化联动发展，着力破解昆明市有产业、缺口岸以及西双版纳州有口岸、缺产业的桎梏。实现昆明辐射中心点与磨憨边境门户同频共振，促进 “四区”资源优势叠加，为建设国际口岸城市提供良好的发展机遇。

(二）问题挑战

1.大国博弈影响广泛深远，给磨憨国际口岸城市高质量建设发展带来不可预见的困难和挑战。在百年未有之大变局时代，东南亚已成为国际战略博弈的重要区域，大国博弈的复杂化给区域一体化发展带来了新的挑战，区域发展不平衡不充分问题依然突出，改革发展稳定面临较大压力，重点领域关键环节改革任务艰巨。

2.要素流动带来虹吸效应，对磨憨国际口岸城市可持续发展带来难以预料的困难和挑战。随着中老铁路的全线贯通，大量社会资源要素将在铁路沿线布局，形成产业发展新格局，人口流动越来越频繁，要素虹吸和空间重构将会给磨憨镇的人才引进、产业导入、要素资源保障等方面带来新的压力和挑战。

3.磨憨镇产业基础薄弱，对磨憨国际口岸城市高起点建设带来困难和挑战。磨憨镇主要为口岸过路经济，城市融合程度低，整体处于欠发达水平，亟需汇聚政策、资金、人才、技术、管理经验等资源要素，打造产业发展载体，开展基础设施、商贸物流、道路交通等领域工程建设，创新政策体系、监管模式和管理体制，为城市发展注入新动能。

三、典型案例分析与经验借鉴

(一）荷兰鹿特丹自由贸易港

1.基本概况

鹿特丹是欧洲第一大港，能通往全球1000多个港口，素有“欧洲门户”之称，是欧洲重要的石油、化学品、集装箱等运输港口。

2.口岸发展

以投资便利化吸引商务贸易。一是减少企业投资障碍，降低企业制度性成本。外资进入荷兰一般不存在投资项目审批限制，企业注册门槛较低、程序简单，周内即可完成。二是政府积极为企业排忧解难。例如，政府为了降低企业经营成本的不确定性，允许企业预报纳税金额和缴纳方式。三是实行宽松外汇管理，客商可以任选货币作为支付币种。四是实施税收优惠。进口商品在保税仓库内以及在到达最终消费地前可不缴纳相关税费。

以综合型港口功能服务客商。鹿特丹港口服务体系健全，拥有先进的公共信息平台，可以为客商提供全方位贸易服务支撑。港口海关设施完善，企业可以在保税仓库区内进行各类加工制造。同时，海关为客商提供全天候通关服务，客商可以灵活选择通关程序，运作十分便利。

3.城市建设

合理规划港口城市一体化发展。优先建设港口的传统装卸、包装、加工、运输场所和相关配套基础设施，以及为在港落户企业提供良好的生产和办公条件。同时加快发展第三产业，为企业提供丰富的商业消费场景，打造了一系列港口特色观光景点，以及各种海洋、港口和物流文化娱乐设施。

以港口为核心构建工业体系。鹿特丹港利用运输便利条件，重点发展炼油、船舶制造、钢铁等临港工业，形成了不断向城市延伸的港口产业链和临港工业体系。

国营港务局统筹开发建设。鹿特丹港务局由荷兰中央政府和市政府共同出资，统筹负责港区和工业区的开发、建设、运营。鹿特丹港务局不仅拥有港区的土地使用权，还统筹负责港区的规划建设、运营维护、安全保障以及各类信息服务。

两权分离实现效益最大化。积极发挥市场对资源配置的决定性作用，将码头等基础设施以及货物装卸、存储、物流供给等港口业务统一交由社会资本市场化运作。

(二）新加坡自由贸易港

1.基本概况

新加坡地处马六甲海峡，是连通亚欧非的重要海上交通枢纽，每年有超过10万艘船只通过，素有“远东十字路口”之称。

2.口岸发展

打造高效一流的营商环境。新加坡社会治安好、法制体系健全，根据经济学人智库（EIU）最新发布的经商环境排名（Business Environment Ranking），新加坡在82个国家和地区当中排名第一。同时，新加坡政府为进入政府机构就职的高素质人才提供丰厚的薪酬，降低权力寻租成本，造就高效廉政政府。

制定优惠便利的贸易政策。新加坡是亚洲最大的外汇交易市场，融资投资渠道多元化，不设外汇管制，资金可以自由流动。新加坡税种结构简单，拥有8个自由贸易区，区内货物进口、出售以及货物出口均不需要缴纳关税、货物税或消费税。

3.城市建设

政府主导、政企协同。在管理运营上多元化采取政府主导以及行政管理与运营管理分权发展的模式。在开发建设过程中，政府起主导作用，并自上而下主导规划的方向，同时借助国有公司平台企业化运作强有力地推动工业园的发展。

政企合作、共同参与。新加坡政府非常重视PPP项目模式，认为PPP项目模式是为社会提供优质公共服务的最为经济的方式，有利于提升公共服务的质量和效率。

(三）新疆阿拉山口口岸

1.基本概况

新疆阿拉山口口岸是我国西北地区最大陆路边境口岸, 地处欧亚大陆中心，被誉为“一带一路”的黄金通道，2022年经阿拉山口口岸通行中欧班列6211列。

2.口岸发展

一是注重发展口岸经济。紧紧围绕能源资源陆路安全大通道定位，有针对性的开展招商引资，重点推进能源资源产业配套设施以及综合保税区建设。

二是注重提升通关便利。全面加强口岸基础设施和配套设施建设，提高口岸工作效率和管理水平,以大通关带动大物流,大开放带动大发展,加强口岸信息化建设，简化通关手续，降低通关成本，打造一流高效国家级口岸。

三是完善拓展口岸功能。阿拉山口是陆上边境物流枢纽承载城市，其口岸拥有进口粮食、肉类、活畜、进境水果、整车等九项通关资质，是新疆资质最多、功能最完善口岸。

四是注重提升公服能力。阿拉山口在加大口岸基础设施投入力度的同时,搭建完成“全球买、全球卖”跨境电商公共服务平台,为口岸经济高质量发展注入了新动能。出台了综合保税区促进股权投资类企业发展、新兴产业发展暂行办法,不断优化干事创业“软环境”。

(四）深圳汕尾特别合作区

1.基本概况

为解决城乡区域发展不平衡的问题，广东设立了深汕特别合作区，由深圳、汕尾两市合作共管，其中深圳市负责主导合作区的经济管理和规划建设，汕尾市负责征地拆迁及相关服务工作。2017年9月，深圳全面主导合作区建设管理工作。

2.共建模式

一是提供强大人才支撑。合作区成立后，深圳市从经济发展、城建规划、工程建设等多个部门中遴选熟悉业务工作的领导干部投身合作区开发建设，全方位保障合作区专业干部人才需求。

二是提供大量资金支持。深圳市先后拨付70多亿财政资金用于合作区前期规划以及基础建设，同时，积极拓宽投融资渠道，引导和撬动200亿国有企业投资以及20多亿社会资本投资，助推合作区建设发展。

三是发挥国企带头作用。鼓励资金实力雄厚，综合实力强的市属国有企业践行企业责任和社会担当，入驻合作区参与市政基础设施以及公共服务配套设施的建设运营，确保合作区建设速见成效。

3.城市治理

一是营造一流营商环境。深圳市全面指导和优化合作区营商化境，推动落实“放管服”工作以及加快政府职能转变，提升公共服务水平，营造清亲政商关系。

二是构建完备法治环境。以深圳式标准，全面加强合作区法治政府和法治社会建设，提升合作区治理能力和法治化水平。

三是积极发挥市场作用。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，营造公平市场环境，广泛引入社会资本参与合作区开发建设。

(五）成功经验总结分析

从以上案例经验来看，口岸发展一般具有以下特点：一是处于特定区域，可以利用优越的区位优势在对外贸易中发挥枢纽作用。二是贸易高度便利化，海关实行相对优惠的税收制度，并且准许在特定区域内开展一定业务活动，同时依托数字化技术和智慧化监管，大幅提升口岸信息化水平。三是投资贸易便利化，大部分投资项目不受管制，并且有针对性开展招商引资，实现人流、货物、资金、信息的自由流动。

在城市建设方面，一是注重基础设施和配套设施建设，采用整体规划和统筹实施的方式，加快构建核心产业体系。二是以政府平台公司为主导，统筹城市的开发、建设、运营。三是注重营商环境以及配套政策扶持，为企业提供稳定的法治保障和政策保障，使市场充分发挥资源配置功能，从而快速吸引优质要素资源聚集。

在合作共建方面，一是注重人力资源投入，推动优质人力资源向合作区聚集。二是重视资金投入和拓宽融资渠道，重点保障前期规划以及配套基础设施建设。三是注重发挥制度优势，引导实力雄厚的国有企业入驻，短期内实现快速发展。

四、磨憨国际口岸城市发展策略及路径

将发展口岸经济作为建设磨憨国际口岸城市的重要抓手，以物流贸易带动产业发展，以产业发展带动城市建设，通过岸城联动增大经济辐射带动作用，推动构建泛口岸经济，实现口岸与城市之间协调发展、相互促进。

(一）磨憨国际口岸城市主要特点

一般口岸城市都以发展口岸经济为核心，具有“先有口岸，后建城市”的特点。本质上，都是以口岸作为连接外部资源市场的通道和引擎，以投资和贸易促进人流、货物、资金、信息自由流动，带动城市经济发展。

1.战略定位高

党的十八大以来，习近平总书记对云南作出“主动服务和融入国家发展战略”“努力在建设我国民族团结进步示范区、生态文明建设排头兵、面向南亚东南亚辐射中心上不断取得新进展”等重要指示。未来，磨憨将会是一座生态优美、开放包容、功能完备、经济活跃，以现代化和智慧化为特点的国际化口岸城市。因此，磨憨在功能定位上不同于其他口岸城市，还承担“一带一路”战略支点和云南面向中南半岛开放门户的使命。周边国家将通过磨憨这扇“窗口”了解我国的人文之美、现代之美、生态之美、和谐之美。

2.管理模式新

目前我国经国务院批准的对外开放口岸有314个，磨憨是唯一一个打破了物理空间限制，创造性的与省会城市建立托管共建机制的边境口岸，是云南跨区域管理创新的重要实践，对云南加快构建新发展格局，促进区域协调发展具有重要意义。

3.叠加政策多

磨憨国际口岸城市首创全国“四区”政策叠加发展模式，同时拥有自贸试验区、经开区、综合保税区以及经济合作区，能有效突破体制、机制、政策壁垒，最大程度实现要素资源保障，打造高质量跨越式发展样板。

4.示范作用强

磨憨国际口岸城市与省会昆明构建首尾呼应、优势互补、联动发展的区域合作新格局，形成以两头带中间，拉动形成铁路沿线州市发展新态势。最终形成可复制、可推广区域协同发展模式，为各省份破解边境口岸发展桎梏、实现跨区域管理创新提出了“磨憨方案”。

(二）磨憨国际口岸城市发展策略

1.加强顶层设计

强化对口岸城市发展潜力、发展模式和发展策略的综合性研究，加强口岸城市顶层设计，构建现代产业体系，实现岸城联动发展，发展特色优势产业，加快形成上下游良性互动。

2.扩大口岸开放

不断拓展磨憨口岸开放的广度和深度，扩大口岸规模，充分发挥口岸的优势和作用，联动景洪、打洛口岸，构建规模化、专业化、现代化口岸核心区。

3.设施互联互通

构建“水陆空铁”立体化综合交通运输体系，加强与东南半岛国家互动对接。建设海关监管场所、中老铁路多式联运货物集拼及铁路场站，补齐仓储物流等短板。深化跨境电子商务信息平台建设，构建口岸经济贸易信息联通网络。

4.要素空间流通

以需求为导向，实现人流、物流、资本流、技术流、信息流等发展要素的内、外部的双向流通，深度对接产业发展需求、人才需求、资本需求和技术需求等，进行多渠道并行探索。

图1 国际口岸城市发展策略示意图

(三）磨憨国际口岸城市建设路径

建议磨憨国际口岸城市充分发挥国际、国家、区域、地方四个尺度作用，推动通道经济向口岸经济、区域经济转型发展，推动岸城人深度融合发展，实现口岸城市高质量可持续发展。

图2 国际口岸城市建设路径示意图

1.口岸发展方面

(1）一线放开促进要素流动，建设有效市场

从国内外先进地区成熟经验来看，口岸主要利用优越的区位优势在全球贸易中发挥枢纽作用。磨憨是云南省面向中南半岛的连接枢纽，需要加快推进“水陆空铁”互联互通以及中老铁路与泰国既有米轨铁路网衔接，提升磨憨国际枢纽作用。

一是提高贸易便利化，扩大开放水平。除国家禁止和限制入境的少数商品，对进出磨憨国际口岸城市的全部或大部分货物免于监管且免征关税，有序扩大中老合作区范围，实行更为优惠的税收制度，并且准许企业在海关允许下进行任何层次的加工和制造，同时依托信息化技术和大数据推动口岸监管制度化，大幅提升海关信息化监管水平。

二是提高投资便利化。优化落实过境免签以及144小时过境免签政策。实行投资项目负面清单制度，用好RCEP的优惠市场准入条件，推动磨憨国际口岸城市与周边国家的贸易、投资采用人民币计价、结算，打造DC/EP交易结算中心，推广使用人民币跨境支付系统（CIPS）。加快外汇自由兑换，构建人民币离岸金融体系，实现人流、货物、资金、信息的自由流动。

三是建设完备法治体系，为企业发展保驾护航。对标荷兰、新加坡等高效一流营商环境，推动磨憨国际口岸城市法治建设，明确区域内各项制度措施，并成立专业管理机构，保障投资者合法权益。管理机构可以根据实际需要制定区域内的各项配套规章制度。出台投资准入负面清单，对清单以外的领域，实施内外资一致和同等条件进入原则，吸引全球优质要素资源聚集，降低企业经营性和制度性交易成本。

(2）制度创新提升服务水平，打造有为政府

一是创新制度设计。从昆明市托管磨憨镇共建口岸城市来看，托管面积上覆盖磨憨镇全域，物理区域更加灵活。产业以发展跨境物流、跨境旅游、口岸加工制造、跨境金融等高新技术产业为主导，不走低端制造业和工业化老路。因此，磨憨国际口岸城市在发挥“四区”叠加优势的同时，还需创新口岸制度设计和物理区划，将空间区域优势和产业优势灵活结合。例如，海南既有自由贸易港也是自贸区，还有海口综合保税区等海关特殊区域。新加坡自由港也有7个自由区。

二是加强软环境制度创新。在保障城市基础设施硬环境建设的同时，强化在管理体制、金融监管、法治建设等方面的软环境建设，按照“负面清单+法无禁止即可为”的总体原则，创新政府监管模式，探索更加灵活的内外贸、投融资政策体系，打造更高标准的单一窗口、一站式通关、一地两检监管模式。把党的二十大精神贯彻落实到“放管服”改革工作全过程、各方面，积极推进治理现代化改革，加快党政机构改革，探索扁平化管理体制，提高行政效率。

三是有形的手和无形的手共同发力。党的二十大报告提出，“坚持和完善社会主义基本经济制度，毫不动摇巩固和发展公有制经济，毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用”。在社会主义条件下发展市场经济，是我们国家的一个伟大创举。因此，磨憨国际口岸城市既要破除制约市场在资源配置中发挥决定性作用的桎梏，也要发挥社会主义制度集中力量办大事的优势，尤其在海关监管和金融开放等改革难点方面更要发挥各级政府的积极作用。打破昆明市和磨憨镇在对外开放领域的条块分割，共同推动在投资、贸易、金融、科技等领域创新，探索国内国际接轨和创新，推动开放层次由“边境开放”向“边境后开放”延伸，提升公共治理能力。

四要明确昆明市与磨憨国际口岸城市管理机构之间的关系，赋予地方政府更大的改革自主权，鼓励口岸城市“大胆闯、放手干”。由地方结合实际情况，动态调整岸城联动发展模式，推动城乡融合，鼓励科技创新、制度创新、理念创新，以创新引领磨憨国际口岸城市发展。

(3）服务国家战略，加强国际开放合作

一是加强与东南半岛国家合作，提升口岸城市国际化水平。“一带一路”倡议和RCEP协议是磨憨国际口岸城市建设面向东南亚辐射中心的两张王牌，加强战略融入和服务建设，可以更有效地利用国内外市场资源，实现国际化发展，凸显口岸城市在东南亚经济合作中的重要优势。尤其是未来中泰铁路开通后，可以进一步协调东南半岛国家给予磨憨国际口岸城市及合作区更大力度上的特殊优惠政策，吸引更多客商，进一步丰富边市贸易商品种类和活跃边市贸易。以互利互惠和携手共赢为原则，创新落实“一地两检”通关查验监管模式，提升口岸通关效率。推动南亚东南亚国家在检验检疫、标准计量等方面的双多边合作，签订跨境运输协定备忘录，扩大农产品准入种类和数量。实行“零关税”正面清单管理，对生产自用或以“两头在外”模式进行生产加工活动所消耗的原辅料，给予税收优惠。优化落实过境免签政策，打造海关特殊监管区，畅通跨境金融结算渠道，推广使用人民币跨境支付系统。

二是依托“四区”政策叠加优势，推进口岸城市高质量发展。抢抓中老铁路沿线综合开发的重大机遇，联动“四区”政策优势，统筹推进口岸的功能提升、经济发展以及城市建设。加强市州联动发展，背靠昆明省会城市，最大程度实现要素保障、政策支撑和制度创新效益最大化。大力开展贸易创新，通过建设“边境仓”，积极发展“前店后仓”“前店后厂”等贸易形态，结合跨境加工制造、跨境旅游、数字经济等新兴产业，创新贸易形态。发挥经济合作区、开发开放试验区等对口岸城市的带动作用，培育和发展贸易大户，通过优待政策吸引国内外大型企业。以大型企业带动区域内产业竞争，培育壮大市场主体，激发市场活力，进一步辐射城市区域经济发展，为实现区域协同发展奠定基础。

2.城市建设方面

构建泛口岸经济体系，推进口岸城市协调联动发展。突出磨憨国际口岸城市的开发广度与深度，持续发挥口岸聚集和辐射效应，提升口岸价值，从而促进口岸经济高质量发展。重点发挥昆明省会城市在构建泛口岸经济体系中的组织协调和策划引领作用，统筹口岸联动发展，重点在要素整合、产业协调、内外联动等方面寻找突破口，找准着力点，形成口岸城市发展整体规划。在规划口岸城市发展的工作中，根据磨憨口岸的独特区位优势，明确口岸的发展方向和功能定位，避免西双版纳州口岸同质化竞争。同时，支持口岸经济梯级发展，进而形成全方位多层次的泛口岸经济。依靠“水陆空铁”立体化交通网络辐射范围更为广阔的泛口岸经济，推动口岸产业发展—扩大口岸规模—口岸通货量发展—口岸城市发展，通过口岸与城市的协调发展促进泛口岸城市高质量加速发展。

打造优势产业体系，推进口岸城市可持续发展。主动对接国家发展战略，在“双循环”新发展格局背景下，结合西双版纳州独特的地方资源优势，大力发展文旅康养、现代物流、总部经济、跨境电商、数字经济等产业，形成优势产业集群，构建辐射中心新格局，打造国际物流新枢纽。坚持把招商引资作为产业开发的重要抓手，突出产业招商、市场化招商，借力新一轮“央企入滇”，主动对接东部产业转移，党政主要领导常态化每年带队招商引资。做好产业承接配套服务，联动“四区”共同打造飞地经济、总部经济平台载体，通过产业转移、人员流动带动“岸城”融合发展。对于在金融业领域、数字经济、现代商贸业领域、公共服务领域、旅游经济领域、交通运输领域、先进制造业领域、现代农业领域、市政公用基础设施领域、科技等领域的重大招商引资项目，设置奖励政策给予项目业主一次性奖励。科学系统谋划产业项目，推动口岸城市产业链、价值链、创新链融合发展。

五、磨憨国际口岸城市托管模式分析

(一）托管实施机构模式

为加快推动国际口岸城市建设工作，建议在采取“管委会+公司”运营管理模式的基础上，对标对表荷兰、新加坡等先进成功经验，扩大平台公司和服务内容，统筹负责城市和口岸的开发、建设、运营以及管理，并为各类产业主体提供代建服务、管理服务和数字信息服务。同时引入市场化机制，对城市采取产权和经营权分离的方式，将口岸和基础设施资产长期租赁给企业经营并收取费用和租金。后期平台公司依托资本运营优势和信息渠道优势向公司化运营、市场化运作转型。同时拓宽融资渠道，提升市场高端人才吸纳能力，增强企业对市场的反应能力。在政府方面，建议进一步强化政府顶层设计和自上而下模式，汇聚各类要素资源，提升行政审批和项目推进效率。整合优化组织机构，加强协调力度，创新合并设置机构职能，充分整合发展和改革、规划和建设、自然资源、财政、工业和信息化、统计、投资促进等政府职能，最大限度提升重大项目资源调配和保障能力。创新政策制度，积极争取国家、云南省政策支持，为磨憨打造国际化口岸城市奠定组织基础和政策保障。

(二）托管财政体系模式

磨憨镇产业基础薄弱，本地财政资金实力有限，前期建设资金主要来源于省级财政资金以及昆明市援助。鉴于此，建议在充分利用省级和昆明市财政资金的同时，创新投融资模式，用足用好专项债券等各类政策金融工具，最大程度撬动社会资本。发挥国企、央企带动引领作用，引导综合实力强、专业技术高的大型国企组团进驻城市，共同参与城市前期规划和基础建设。争取国家和云南省在磨憨镇财政管理事权方面的放权赋能，设置市级财政管理权限，适当扩大地方税收和债务规模管理权限，加快建立现代城市财政管理体制。突出抓好壮大资源经济、口岸经济、园区经济“三个经济”，打造中老国际物流、跨境旅游医疗康养、进出口加工制造等产业，逐步实现城市建设和经济发展可持续发展。

(三）托管项目审批模式

建议在赋予托管区域更大的经济社会管理权限的同时，发扬磨憨国际口岸城市敢为人先、干事创业的精神，争取国家、云南省为磨憨镇提供“一揽子”项目审批政策支持，加快推动重大项目落地。一是进一步扩大磨憨国际口岸城市项目审批自主权，除国家明确要求省级政府审批外，一律下放或委托授权磨憨镇审批和管理。二是大力推行审批改革创新，高效推进重大项目落地实施。整合、精简审批环节和事项，采用“一会三函”等项目审批模式，强化指标约束和空间准入制度，取消分项评估审批事项。三是构建完善规划体系。建议以先规划后建设为原则，合理布局各用途土地，科学推动磨憨国际口岸城市建设工作，统筹开展基础设施、公共服务配套设施、产业园区等建设工作。

(四）托管人才政策模式

磨憨镇属傣族边境山区镇，城市产业基础薄弱，严重缺乏技术型人才和高端科研人才。建议在推动各类干部资源向磨憨快速集结的同时，加大政策扶持和奖补力度，设立来磨干事创业专项资金，拓宽来磨创业就业服务渠道。创新人才引进和培育机制，提高薪酬待遇水平，增强岗位吸引力，对人才给予待遇上的认可。积极承接昆明市疏解人才，制定人才配套保障政策，形成人才交流轮换机制。加大国际人才集聚力度，广泛邀请东南亚人才参与城市建设。

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