新时期我国重大生产力布局的思考与建议

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前 言

生产力是保障国家安全和维持繁荣稳定的重要基础，生产力布局是社会生产能力和资源在一定时间和空间范围内的分布与配置。生产力布局是否合理，特别是重大生产力布局是否科学，将直接影响整个社会生产系统的效能，会对经济可持续发展和构建竞争优势产生深远影响，更是能够决定一个国家的总体安全状态。党的二十大提出优化重大生产力布局，是我们党着眼新发展阶段、构建新发展格局的重大战略举措。为了落实“五位一体”发展战略，统筹国家发展和安全，在全国范围内根据反映生产力状况的科技、经济、自然资源、人口、地理位置等要素状况，对一、二、三产业及科技教育、基础设施发展建设等重大生产力布局做出安排，对于加快构建新发展格局、推动区域协调发展，更好应对百年未有之大变局，具有十分重大的意义。

本文在分析我国生产力重大自然及社会要素现状基础上，从重大生产力布局遵从的一般规律、我国重大生产力布局历史及新时期布局原则、新时期我国重大生产力布局总体考虑、落实重大生产力布局需要重点把握好的几个问题等方面进行分析并提出了建议。

一、重大生产力布局遵从的一般规律

（一）重大生产力布局务必要更加注重国家的总体安全与稳定，以及各地区的平衡发展问题

生产力布局理念起源于前苏联，当时是为了提高全社会生产效率、解决资源与生产力空间分布不匹配而采取的举措。新中国成立以来，我国在优化重大生产力布局上进行了大量探索与实践，如：“156项”重大工程、大三线建设、西部大开发、东北振兴等，对重大生产力进行了相应的布局。

从历史经验看，优化重大生产力布局既要充分结合当前面临的新形势，更要基于国情特色，服务于国家重大战略需要。从国际看，世界经济陷入持续低迷，国际经济大循环动能弱化，逆全球化趋势明显，叠加新冠肺炎疫情影响广泛深远，全球产业链、供应链受到重大冲击；从国内看，我国东南西北中各区域经济、社会发展不平衡问题依然存在，从东到西、从南到北呈现梯次严重的不平衡态势。

安全稳定是发展的前提，发展是安全稳定的保障。面对发展不平衡可能带来的安全和稳定问题，动态调整优化生产力布局，有利于提升经济发展自主性，是实现经济安全、生态安全、政治安全与公共安全的重要基础；是解决发展不平衡、消除不稳定因素、推动各地区协调和高质量发展的重要举措。

（二）重大生产力布局务必要统筹关注传统及新型、自然与社会等要素的协调配置

按属性归纳起来，生产力要素分为自然生产力要素和社会生产力要素两大类。土地、太阳能、水资源、地热、气候状况以及金属和非金属矿产等属于自然生产力要素范畴，基础设施、产业体系、人才资源、中高等院校、科研机构以及生产性服务业等属于社会生产力要素范畴，两类生产力要素以自然要素为基础、以社会生产力要素为主导相互作用，从而在更高层次影响区域乃至整个国家的经济和社会的安全稳定发展。

一般而言，重大生产力主要是指工业力，特别是与自然生产力密切联系的能源、冶金、化工等国民经济基础性部门，一直是生产力调整的核心内容。然而，随着技术发展和社会进步，5G、大数据、云计算、互联网等新一代信息技术和基础设施对国民经济影响越发深刻，逐步成为经济新动能的重要基础。与此同时，属于社会生产力范畴的人的因素在经济社会发展中起到的作用也越发突出，不仅提供直接的劳动生产力，也会贡献社会购买力以及深层的精神生产力，从而对可见的有形生产力产生更加深刻和深远的影响。

基于上述情况，优化重大生产力布局，应坚持自然与社会生产力联动，同时以调整社会生产力要素配置为纲，以发挥自然生产力要素最大效益为目，纲举目张，目张纲强。具体来讲，在全国范围内，应根据不同地区自然资源、地理位置、生态环境等自然要素，对三次产业生产活动、重大基础设施、生产组织、科技与人口等社会生产力要素做出布局调整，使“五位一体”发展战略得以协调推进。

（三）重大生产力布局务必结合科技进步、社会形态以及内外形势变化与时俱进

从生产力布局理论来看，持续发生变化与创新，如：增长极理论，贫困恶性循环理论，条件趋同假说，循环积累因果理论，中心外围模式理论，倒U型理论，梯度转移理论等，这些理论主要体现平衡和不平衡两类，代表着不同模式下的不同施政理念，同时也体现着生产力发展和区域资源以及战略地位的紧密联系，也无不体现着因时、因地、因势施策。

美国的生产力从工业革命前的农业主导，发展到工业革命后的制造业为主导，再到信息服务和金融为主导的结构，目前正在通过大量的政策措施力推航空航天、生物医药、电子信息等先进制造业实现新一轮的发展。但与此同时，美国也十分注重以土地、矿产等自然资源为主的农业、能源工业等的生产力布局和发展。日本在二战以后，多次调整产业发展方向和工业空间布局，以适应不同经济发展阶段的特征，如：20世纪50年代，日本基于沿海工业带具有雄厚科研力量、较好经济基础、便捷海运条件等优势，重点在沿海地区建设现代工业，主要涉及钢铁、造船、汽车、机械、石油冶炼和石油化工等行业；60年代，日本根据经济发展需要，逐步展开以大城市为中心的环绕型工业布局，形成了一种现代化社会大生产的工业布局；80年代，日本为了平衡区域经济发展实施了化整为零的核化工业布局模式。

二、历史上我国重大生产力布局主要情况及新时期布局原则

（一）重大生产力布局主要情况

新中国成立初期，我国经济建设经验并不充足，在没有太多实践的基础上，为了加快提升经济总量迅速开始探索开展生产力布局的尝试。总体上经历了“相对均衡—有所分散—相对集中—趋于协调—注重协同”五 次重大调整阶段，从而对我国区域开发格局和经济格局产生了重要影响，奠定了我国经济总体持续稳定增长的基础，形成了门类齐全的工业产业体系。相关情况如下表：

表1 我国重大生产力布局发展阶段划分

（二）新时期重大生产力布局原则

以国家发展战略为导向，坚持总体国家安全观，促进全国及各地区经济和社会安全发展、可持续发展；以发挥自然生产力最大效益为纲、以社会生产力均衡发展为目，两者相得益彰，协调发展、健康发展；统筹国际国内双循环两个大局，坚持核心在手、内外对接，系统谋划重大生产力布局；为中华民族伟大复兴，为推动构建人类命运共同体，进行重大生产力基础准备。

三、新时期我国重大生产力布局的总体考虑

（一）聚焦沿海、沿边布局服务于国家安全、国家利益拓展和保护的重大生产力

我国有约960万平方公里土地，与14个国家有陆地接壤，陆地边境线长约22000公里；有约320万平方公里领海，6个海上邻国，有约32000公里海岸线，其中大陆海岸线约18000公里。多年来我国周边虽相对稳定，为了对外合作发展经济也进行了相对合理的重大生产力布局，沿边、沿海基础设施以及相关产业布局较好地支撑了地区经济和社会发展，同时也为边、海防安全做了有力支撑。

从国际形势看，有个别陆上邻国，仍与我国有领土争端，尚未划定边界；多个海上邻国非法占有我海岛，且为美国军事同盟国或军事力量存在国；域外国家海上力量长期到南海游荡，我国海上运输线存在随时被阻断危险；我国台湾省由于美国等外部势力的干预，目前仍没有实现和平统一，南海多个岛屿仍被非法占领，海洋资源受到非法掠夺或开采。但从我国沿边、沿海基础设施和产业等生产力要素布局看，尚不能完全满足维护国家利益的需要。有必要加强薄弱区域的重大生产力布局。

基于上述情况，建议统筹军民用需求：（1）在东北地区加强边境公路、机场以及通信、物流设施建设；（2）在中部东海海岸加强近浅海无人智能装备试验设施建设、港口保障能力建设；（3）在东南部加强物流基础设施建设、陆海联运交通设施建设、深海无人智能装备试验设施建设；（4）在西南地区加强沿边公路和机场建设、通信设施建设；（5）在西北边疆加强沿边公路和机场建设，加强公铁联运货运设施建设，加强通信设施建设。

（二）聚焦自然及社会要素，布局服务于全国各区域协调平衡发展的重大生产力

经过十三个五年规划（计划）的统筹安排以及自我发展，进行了“相对均衡—有所分散—相对集中—趋于协调—注重协同”的五次重大生产力布局，实现了从站起来到富起来再到强起来的历史跨越，形成了产业门类齐全的工业产业体系。到2021年，我国粗钢产量达10.3亿吨居世界第一，高速铁路达4万公里，公路总里程近30万公里，受高等教育总人数达到2.4亿人，科技创新能力位居世界第12位，经济总量位居世界第二，是140多个国家的最大贸易伙伴。

但从区域水平看，我国仍存在东高西低、南高北低的发展格局；东北地区原本是国家工业制造业重要基地，没有抓住以电子信息产业为典型形态的第三次工业革命机会，现阶段光环已不复存在；东南地区虽把握住了第三次工业革命及对外开放机会，但资源环境已经不堪负重，已经不能与生产力社会资源要素发展水平相适应；西北地区虽为自然生产力资源富集区，但由于社会生产力资源相对匮乏，发展水平与全国其它地区比相对落后；中部地区虽然发展相对较好，自然资源得到了有效利用，但整体上科技创新能力仍落后于东南部地区。各地区发展相对不平衡问题有进一步扩大趋势，特别是西北西南部分地区由于发展的不平衡还出现了一些不稳定因素。上述问题，迫切需要进行全国范围内新的重大生产力布局，以缓解差距扩大趋势、促进地区社会稳定。

基于上述情况，建议根据生产力自然要素以及社会要素情况，本着各地区均衡发展的总体思路，实施差异化的重大生产力布局。（1）东北地区，利用较好的工业产业基础，进行更大的新型基础设施、产业基础再造、生产性服务业等社会生产力要素布局，抢抓第四次工业革命机会加快发展第三产业，实现区域经济和社会转型升级；（2）西北地区，充分利用太阳能、地热能、煤炭等自然资源，发展新型清洁能源及相关产业，投入科技力量开发利用准东煤炭资源；（3）中部及西南地区充分利用地热资源、太阳能发展储能产业，大力发展未来科技产业、海洋产业以及康养、旅游等第三产业，提高经济发展水平；（4）东南部地区，充分发挥社会生产力要素比较优势作用，重点布局未来科技产业、低碳绿色产业。推动各区域均衡协调发展。

（三）聚焦生产力全部要素，布局服务于对外开放、“一带一路”倡议、构建两个循环的重大生产力

共建“一带一路”已经成为深受欢迎的国际公共产品和国际合作平台，也是我国实现“双循环”的重要路径。为此，国家已经谋划了沿边、沿海开放总体布局，系统谋划对外货物贸易大通道建设，开行了多路中欧货运班列，审批了多个沿边、沿海自贸区。如：黑龙江自由贸易试验区暨对俄合作示范区、山东自由贸易示范区暨上合组织合作示范区、吉林珲春自由贸易示范区、上海自由贸易试验区、福建自由贸易试验区、海南自贸岛、广西自由贸易试验区暨东盟合作示范区和中老铁路、云南自由贸易试验区暨缅泰合作示范区、新疆边境口岸通道暨自由贸易试验区、中巴经济走廊等。上海自由贸易试验区被赋予国际科技协同创新重要基地、统筹在岸业务和离岸业务的重要枢纽、企业走出去发展壮大的重要跳板、统筹利用国内外两种资源两个市场的重要通道、参与国际经济治理的试验田五个重要功能，赋予了守住主权和安全前提下的制度创新、产业体系创新、发展模式创新的重任。

然而，从各地区发展建设情况看，对外贸易大都停留在货物贸易上，店、厂、仓没能实现联动效应且各地区贸易内容同质化严重，服务贸易、科技及产业合作占比较低。国际间合作由于标准和法律乃至意识形态问题，尚未形成良好的发展态势，合作及贸易质量不高，没有充分发挥各地区生产力社会要素及自然要素的比较优势。

综合上述情况，建议：（1）以社会生产力要素为主线的重大生产力布局，强化建立各沿边、沿海自贸区暨合作示范区与周边国家发展战略对接的协调机制，提高服务贸易、科技及产业合作比重；（2）实施店、厂、仓联建联动工程，并补齐通向内地的公铁联运、海铁联运枢纽及交通网络，形成以物促服、内外联动的生产力布局。如：黑龙江省实施促进“一区三园”统筹、店厂仓协同、货物及服务贸易结合、内外衔接的重大生产力布局，提高在东北亚产业和经济中的国际地位；上海自贸区强化生产力社会要素重大布局，切实落实习近平总书记提出的“五个重要”，建设以航空航天、电子信息、新能源、新材料、生物医药为主题的长三角一体化现代产业体系，打造国际一流自由贸易区。

四、落实我国重大生产力布局需要重点把握好的几个问题

（一）做好国内国际两方面的统筹

本着构建人类命运共同体思维，在确保国家安全的前提下，做好与“一带一路”国家，特别是我周边国家发展规划的对接，为利用两种资源两个市场做好顶层设计，畅通和完善国际国内两个循环。

（二）做好两类生产力要素的统筹

深入分析各地区自然生产力、社会生产力要素现状及发展差距，做好发挥自然生产力要素最大效益及社会生产力要素前瞻性、系统性、协同性布局，使自然生产力和社会生产力要素相得益彰。

（三）做好普遍与特殊政策的统筹

在坚持“五大”发展理念的前提下，加强中央和地方、计划和市场、不同区域、不同领域重大生产力布局的规划统筹、政策衔接，同时有针对性地制定差异化的政策，充分调动和激发各类主体的积极性。

注：1.本文为便于研究相关事项，将我国划分为如下五大区域：（1）东北地区包括黑龙江、内蒙、吉林、辽宁；（2）西北地区包括新疆、甘肃、青海、宁夏；（3）西南地区包括广西、云南、贵州、西藏、四川、重庆；（4）东南地区包括福建、江苏、浙江、广东、海南、香港、澳门；（5）中部地区包括湖南、湖北、江西、安徽、陕西、河南、山东、山西、河北、北京、天津。

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