（二）财政支持领域重点突出

 2022年财政部发布《财政支持做好碳达峰碳中和工作的意见》（以下简称《意见》），进一步提出重点支持构建清洁低碳安全高效的能源体系、重点行业领域绿色低碳转型、绿色低碳科技创新和基础能力建设、绿色低碳生活和资源节约利用、碳汇能力巩固提升、完善绿色低碳市场体系等六大方面。围绕《意见》，在实践中我国财政支出主要支持领域包括新能源汽车推广、建筑节能改造、资源综合利用、淘汰高耗能产业和设备以及产业结构优化升级等领域。

（三）绿色财政支持方式更加多样

近年来，财政部门综合运用财政补贴、专项资金、转移支付、绿色采购等方式协同推进生态环境质量提升。

一是财政补贴。综合运用拨款、贷款和税收贴息对企业和居民提供补贴。如对电网企业按照可再生能源上网电量提供电力补贴，对购买特定排量的乘用车给予低排放汽车购置优惠税补贴，对太阳能发电产生的电能给予太阳能发电的特惠增值税补贴等。

二是专项资金。党的十八大以来，中央安排一系列专项资金用于支持生态环境保护。如2011年，财政部、国家发展改革委印发通知，决定“十二五”期间，在全国部分城市开展节能减排财政政策综合示范，通过整合财政政策，加大资金投入力度。中央财政分三批选择30个城市开展节能减排综合示范城市建设，对示范城市给予6亿元、5亿元和4亿元不等的奖励。此外还包括北方地区清洁取暖试点、山水林田湖草生态保护修复工程试点、黑臭水体治理示范城市等形式财政专项资金。

三是转移支付。2018至2023年，财政部共安排189.93亿元节能减排补助资金用于新能源汽车推广应用和充电基础设施建设奖励。2022年，财政部分两批下达232.90亿元财政资金作为对资源枯竭城市转移支付，用于支持资源枯竭城市、独立工矿区和采煤沉陷区解决社会矛盾，加快转型发展。此外还有大气污染防治资金、可再生能源发展专项资金等。

四是绿色采购。我国很早就建立了政府绿色采购制度框架，既有国家层面的法律法规《政府采购法》《清洁生产促进法》《政府采购法实施条例》，也有部门规章《关于政府采购支持绿色建材促进建筑品质提升试点工作的通知》《商品包装政府采购需求标准（试行）》《快递包装政府采购需求标准（试行）》等。根据财政部门统计，2021年在支持绿色发展方面，全国强制采购、优先采购节能节水产品612.1亿元，占同类产品采购规模的86.9%。优先采购环保产品899.8亿元，占同类产品采购规模的85.2%。

二、“双碳”目标下绿色财政支出政策面临的挑战

“双碳”目标发布以来，我国绿色财政支出规模持续稳定，支持范围和领域明显扩大、支出方式更加多样，然而要顺利实现“双碳”目标，绿色财政政策仍然面临一些现实挑战，制约着财政支出效用充分释放。 

（一）绿色财政支出体量有限，无法满足“双碳”目标要求

 实现“双碳”目标，需要政府持续投入。但巨大的资金需求和日益掣肘的财政收入互相矛盾，制约了“双碳”目标的顺利实现。一方面，根据清华大学、国家能源所等的研究表明，2020年至2050年我国推进“双碳”目标实现，能源供应、工业、建筑以及交通总投资需求将达到170万亿元，能源基础设施投资规模会达到100万亿元以上。但财政资金只能满足10%-15%投资需求，融资缺口达到60万亿元以上。另一方面，随着整体经济增速持续放缓，财政收入增长不及预期，加之地方政府债务、房地产市场等不利因素干扰，财政收入压力不断增加。在财政困难的情况下，政府更倾向于用有限的财力保基本民生、保工资、保运转，用于保障“双碳”目标实现的财力水平大打折扣。

（二）环境保护相关事权与支出责任划分不清

 实现“双碳”目标是一项系统工程，涉及产业、能源、交通、住建、科技等诸多领域，这些领域政府和市场、不同层级政府间、政府部门间的事权和责任划分有待进一步厘清。典型如大气污染治理，虽然2020年国务院印发的《生态环境领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》（国办发〔2020〕13号）提出将影响较大的重点区域大气污染防治确认为中央与地方共同财政事权，其他地方性大气污染防治确认为地方财政事权，但对于跨行政区域大气污染的事权和支出责任尚无明确划分。据笔者了解，在实践中受相邻区域大气污染影响的地区仍然“无计可施”，很难对污染地区政府施加影响。

（三）绿色财政支出绩效评价体系不够健全

 2018年9月《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》发布，但关于“双碳”的预算绩效管理制度和政策体系尚未建立。一方面碳排放统计核算体系尚未建立完善，既缺乏历史数据参考，也很难确定排放标准，给预算绩效管理带来很多不确定性。另一方面当前也仅有少数地方政府将能耗强度、碳排放强度指标纳入财政预算绩效考核指标，预算绩效对于财政支持“双碳”目标实现的指导、监督作用尚未完全发挥。

三、优化绿色财政支出政策的建议

（一）完善绿色财政政策，提高财政支持双碳发展的资金实力

一是整合地方政府财政预算资金，盘活地方公共资源和公共资产，夯实财政支持“双碳”目标的资金基础。二是增加对特定地区财力支持力度，通过中央对地方一般转移支付、专项转移支付以及横向补偿等多种方式，加大对特定地区实现“双碳”目标财政支持力度。

（二）明晰不同主体环境保护事权和支出责任划分

进一步细化和完善在“双碳”目标实现中政府与市场之间、上下级政府、财政部门与其他政府部门之间财政事权和支出责任划分，明确规划制度建设、管理事务与能力建设、财力保障、监督管理等事务的责任主体。 同时，适当加强中央在跨区域生态环境保护方面的事权和支出责任，发挥中央政府统筹协调作用。

（三）完善碳排放统计核算体系，建立与碳达峰碳中和相适应的预算绩效管理体系

 一是加快建立完善碳排放统计核算体系，建立全国及地方碳排放统计核算制度，建立科学核算方法，系统掌握碳排放总体情况，为统筹有序做好“双碳”工作提供坚实的数据支撑与基础保障。二是推广绿色预算绩效评价体系。如财政部指导浙江省财政部门研究实施碳达峰、碳中和财政奖惩政策，将能耗强度、碳排放强度指标完成度和财政资金奖惩挂钩。未来，可在全国建立支持碳达峰碳中和工作的相关资金预算安排与绩效结果挂钩的激励约束机制，强化对“双碳”目标任务完成情况的监督评价。

注：原文载自《新理财》2023年第12期，本次发表有改动。