编者按

2024年我国60岁及以上老年人口3.1亿人，占全国人口的22.0%，其中65岁及以上人口2.2亿人，占全国人口的15.6%。按照联合国关于老龄化的划分标准，中国已进入“中度老龄化”社会的阶段。尽管现有注册登记的养老机构4.1万个、床位517.2万张，但每千名65岁以上的老年人仅拥有约25张床位，远未满足日益增长的养老需求。随着老年人对生活品质要求的提高，完善养老基础设施已成为国家战略的重要组成部分，也成为社会关注的焦点。面对这一挑战，如何优化养老服务体系、推广智慧养老模式、盘活存量资源并保障经济效益，已成为推动银发经济持续健康发展的核心议题。

在导师徐成彬的指导下，中咨公司青马研习第三小组学员沈文轩、石骁、徐姝祺、张雪飞、袁小舒、许佳琪、马天泽，深入探讨了中国养老产业的现状与未来发展趋势。他们从人口老龄化与养老服务体系、资产运营管理、养老设施经济效益、智慧养老、养老设施盘活路径等多个维度，开展了一系列专题研究。这些研究成果不仅为政策制定者提供了前沿信息，也为业界同仁提供了宝贵参考，展现了公司青年研究者胸怀“国之大者”的责任担当。

中咨研究公众号将该研究报告的部分成果以系列文章的形式陆续刊发，本文是系列研究之二：我国养老产业存量资产现状和运营管理研究。

我国养老产业及其基础设施投融资模式系列研究之二

我国养老产业存量资产现状

和运营管理研究

中咨公司青马研习第三小组

徐成彬 沈文轩 石骁 等

摘要：本研究分析了我国养老基础设施及运营管理的现状、存在的问题及政策建议。养老基础设施包括养老院、老年公寓、养老社区等，目前存在床位数量不足与高空置率并存、养老基础设施资产合规性问题等挑战。运营管理方面，保险公司、地产公司、养老服务企业等主体参与，但专业人才缺乏、服务质量偏低、运营成本较高等问题突出。针对这些问题，未来需通过完善政策制度、加强用地监管、优化办理手续、规范资金运作、提升产权意识，并完善养老服务人才培养与激励机制、鼓励跨区域协同与共享资源、强化资源配置与资金保障，积极推动养老服务基础设施向高质量发展，有效回应人口老龄化衍生的社会需求。

关键词：养老基础设施；存量资产现状；运营管理模式

一、养老基础设施及运营管理现状分析

养老基础设施是指为老年人提供生活照料、康复护理、精神慰藉等服务的场所和设施，包括养老院、老年公寓、日间照料中心、老年活动中心等。本文所述的养老地产概念属于养老基础设施，是一种基于适老化和为老化住宅而拓展出来的新兴地产业态[1]。它不同于传统地产的运营模式，而是以养老服务为核心，附加文体中心、护理院、医院和超市等商业配套设施，实现居住、餐饮、娱乐、养生、保健、就医等多功能于一体的综合性地产[2]。这种地产模式不仅依靠住宅销售、出租和相关物业经营权、收益权的金融化运作，还通过商业配套服务或养老专业化服务的增值效应，实现自身盈利和长远发展[3-4]。

（一）养老基础设施现状分析

1.养老地产的类型及特点

根据功能划分，我国的养老地产主要分为养老院、养老社区（CCRC）、老年公寓和养老驿站等类型[5]。

（1）养老院

养老院是专为接待自理老人或综合接待自理老人、介助老人、介护老人安度晚年而设置的社会养老服务机构[6]。包括社会福利院、敬老院和养老院在内的，且具备生活管理、医疗保健、文化娱乐等综合服务的养老机构[7]。养老院可以依据性质、功能和价格进行分类，按性质可分为国营、民营和公办民营三类；按功能可分为自理型、护理型和康养型；按价格可分为高端和中低端。近年来，随着经济的发展和社会的进步，养老院规模不断扩大，服务内容也更加丰富。然而，养老院的床位利用率存在较大差异，经济发达地区和城市床位利用率较高，而经济欠发达地区和农村则存在床位闲置的情况。

（2）养老社区

养老社区（CCRC）是以持续照料为核心，针对不同照料层级的老龄群体布置多元化养老居住设施的养老模式。它通常包括住宅、医疗设施、文化娱乐设施等，功能齐全、服务完善、社区氛围浓厚[8]。养老社区的建筑面积较大，床位数量较多，可以满足不同老年人的需求。截至2023年3月，全国已建设CCRC康养社区达288家，主要分布在上海、广东、江苏等经济发达省市。

（3）老年公寓

老年公寓是专为老年人打造的公寓式住宅，其拥有配套的饮食、卫生和医疗服务等。老年公寓的建筑面积相对较小，户型以小户型为主，适合老年人居住。床位数量较少，主要为自理型床位。我国第一所老年公寓于1986年诞生于安徽省安庆市，此后各地纷纷效仿，老年公寓数量逐渐增加。

（4）养老驿站

养老驿站是一种社区嵌入式养老服务设施，为老年人提供便捷、高效的养老服务。养老驿站的分布通常与地区的经济发展水平、人口老龄化程度、政策支持等因素相关。以北京市为例，全市具备星级资格的社区养老服务驿站共有814家，其中二星级及以上的驿站占总数的54%[9]。其他城市也在积极推进养老驿站的建设，如深圳市宝安区已建成387个居家社区养老服务驿站。

2.养老基础设施资产形成与权属

我国养老机构的所有制形式涵盖了公建公营、公建民营及民建民营，这些不同模式基于投资主体的差异，形成了各具特色的养老资产权属结构。

（1）公办养老资产

公办养老资产主要由政府通过财政拨款、土地划拨等手段直接投资建设，为满足社会基本养老需求，提供公益性质的养老服务。同时确保养老地产的建设和运营能够覆盖更广泛的老年人群体，实现养老服务的公平分配[8]。

①投资主体与规模

公办养老资产的投资主体包括政府、政府与国有企业合力以及其他公办机构。政府作为核心投资主体，其投资规模受人口老龄化程度、经济发展水平及政策导向的影响。在老龄化严重地区，政府会增加投资以满足服务需求，而经济发达地区则有能力投入更多资金建设高标准养老设施。

②资产权属

公办养老资产的权属清晰，土地所有权归国家，政府代表国家行使权利，公办养老机构拥有土地使用权。建筑物及设施由政府投资建设，所有权同样归政府，但可委托专业机构或企业在授权范围内管理使用。政府统一管理公办养老资产，确保安全和有效使用，并在处置时遵循法律法规，实现资产最大社会价值。

③资金来源与债务

公办养老资产的主要资金来源包括财政拨款、土地出让收入和专项基金。然而，在运营过程中，可能会存在应付款项形成的债务，以及银行贷款和债券发行等债务来源。这些债务需根据相关法律法规和政策规定进行严格审批和管理。

（2）企业投资养老资产

①房地产企业投资

房地产企业利用自身土地资源和开发经验投资建设养老地产项目，形成的资产归企业所有。投资规模因项目而异，大型房企投资的项目规模较大。资产权属方面，企业通过招拍挂等方式获取土地使用权，并拥有建筑物及设施设备的所有权。自有资金来源包括企业自有资金和债务融资，如银行贷款、债券发行等。

②保险企业投资

保险公司利用长期资金优势投资建设养老社区，为客户提供养老服务。投资从几亿元到上百亿元不等，规模差异较大。资产权属方面，保险公司可能采用重资产、轻资产或合作模式，分别持有物业权、租赁使用权或通过与外部机构签约获得服务能力。自有资金主要来源于保险公司的长期资金，债务情况则可能因前期大量资金投入和运营初期收入不足而产生。

③其他社会资本投资

信托公司和医疗企业等也可参与养老地产投资，此类社会资本可根据自身特色和优势进行精准投资。信托公司凭借其强大的资金募集能力和灵活的投资策略，能够为养老地产项目提供稳定的资金来源和专业的资产管理服务。医疗企业则可能基于自身在健康服务、医疗设施及运营管理方面的优势，为项目注入高品质的医疗资源和专业的健康管理服务。

（3）混合投资养老资产

①政府与社会资本合作

政府与社会资本合作共同投资、建设和运营养老地产项目，形成利益共享、风险共担的共同体关系。投资主体包括政府、社会资本方和第三方机构，投资规模因项目而异。资产权属方面，土地等资产的所有权归政府，项目设施等在合作期内由项目公司运营管理，合作期满后根据合同约定进行资产移交或处置。自有资金来源包括政府出资和社会资本方注入，债务情况则可通过银行贷款、发行债券等方式筹集资金并偿还。

②股份制合作

股份制合作模式下，多个投资者共同出资成立养老地产项目公司，按出资比例持有股份、分配权益和承担责任。投资主体多元化，包括政府、企业、个人等。投资规模取决于股东能力和项目需求，资产权属归项目公司所有，股东按股份享有相应权益。自有资金来源由股东投入的资本金构成，债务情况由项目公司承担。

3.基础设施资产存量分析

（1）养老机构数量持续增长，空间分布不均

近年来，我国养老机构数量整体呈增长趋势。截至2023年底，全国各类养老服务机构和设施总数达40.4万个，同比增长4.3%；注册登记的养老机构4.1万个，同比增长0.5%。然而，我国各地区养老机构分布不均衡，河南、安徽、四川、江苏、山东等省份数量排名靠前，而海南、青海等省份数量相对较少（见图1）。这种地域分布的不平衡，一定程度上反映了我国养老资源分配的不均衡性。

资料来源：根据公开数据整理

图1 我国各地养老服务机构数量

（2）床位数量不足与高空置率并存，供需结构性矛盾突出

尽管我国养老机构数量在增加，但床位数量仍相对不足。截至2023年底，全国共有养老机构床位823万张，较2019年增加了6%，但较2022年下降了0.77%，其中注册登记的养老机构床位517.2万张（见图2）。与不断攀升的老年人口数量、老年人口占总人口比率以及老年抚养比相比，明显存在床位数量不足的问题。同时，养老床位空置率居高不下，2023年末全国养老机构床位使用率约为43.25%，即空置率超过50%。这主要是由于养老机构价格虚高、空间分布错位、服务质量不高、护理人才短缺等原因所致。

资料来源：根据民政部公布数据整理

图2 2019-2023年各类养老机构和设施及注册登记的养老机构床位数对比图

（3）普惠养老设施供给增加

近年来，我国组织实施居家和社区基本养老服务提升行动，推动各地加强社区居家养老服务网络建设。截至2023年末，全国注册登记的养老机构中，公办性质的机构占比45%，为低收入、特困群体等提供兜底保障性养老服务。同时，城市新建居住区配套养老服务设施达标率83%以上，农村敬老院和互助养老服务设施也在不断加强。

（二）养老基础设施运营管理现状分析

我国的养老基础设施运营管理在不断引入市场机制，强调市场、社会、家庭和个人在社会福利领域中的责任。

1.运营管理主体

（1）保险公司

保险公司凭借长期稳定的资金来源和风险管理能力，成为养老社区建设和运营的理想合作伙伴。养老社区具有投资规模巨大、投资周期长、中后期资金回流稳定、长期综合投资收益率较高以及抗风险能力强等特点，与保险行业资金期限长、规模大的特点高度契合[10]。在运营管理过程中，通过投资养老社区，保险公司不仅能获得稳定的收益，还能拓展业务领域，提高市场竞争力。

（2）地产公司

养老社区是地产公司未来发展的重要方向之一。地产公司在项目规划、设计、施工等方面具有丰富经验，但养老社区的建设和运营对其提出了更高要求，如整合医疗、保健、娱乐等资源的能力，获取长期低成本资金的能力，以及长期项目运营和管理能力等。通过转型养老地产，地产公司可实现业务多元化发展，提升项目附加值和竞争力。

（3）养老服务企业

专业养老服务企业则提供全方位、个性化的养老服务，包括日常照料、医疗护理、康复服务等。这些企业通常拥有专业的服务团队和丰富的服务经验，能够根据老年人的不同需求提供定制化服务方案，在养老社区的建设和运营中发挥关键作用，不仅提升了养老服务的专业化水平，还推动了养老服务的标准化和规范化。

2.运营模式分析

（1）出售型运营模式

出售型养老地产运营模式借鉴常规住宅开发经验，通过市场招拍挂获地建设，其产品内容及销售对象有所不同。对老年住户而言，购买老年住宅可拥有产权，体现居家养老思想，也可能带来房产升值收益，但一次性成交加重经济负担，且可能面临规划不达标、配套设施不全等问题。对开发商而言，该模式投资风险小，回报率高，资金回笼快，但无法享受土地优惠，利润来源单一，后期管理服务难度大。此模式适合养老地产市场初期及缺乏资金和管理经验的开发商。

（2）部分出售+长期持有型运营模式

该模式将部分住宅出售，部分持有运营出租。具备用地策略灵活，可降低土地成本并享受升值利益的特点。通常出售型物业占70%—80%，目标客户为普通购房者，用于快速销售回收成本并获取利润支持后续开发；持有型物业占20%—30%，提供专业医疗、护理等配套功能，主要通过出租获取长期收入。此模式结合了出售与持有的优点，但专业性要求高，需保证高入住率、高标准服务水平、资源整合协调和专业运营能力，适合财力强大且资源丰富的企业。

（3）长期持有型运营模式

长期持有模式指经营者拥有产权，通过出租使用权和提供服务获取收益。此模式入住门槛低，灵活多样，按老年人健康程度和经济情况收取不同租金。常见盈利模式有会员制、押金制、保单捆绑制。会员制通过高额会费回收成本，以服务费为主要利润来源，适合中高端养老社区；押金制因需占用大量资金，多用于小型专业养老机构；保单捆绑制则通过购买保险产品获得入住权，保险公司提供租金抵扣，目前已在多家保险公司推广。

长期持有模式可降低土地成本，实现资金回笼，保留产权可结合多种服务实现稳定收入，但要求开发商具备充裕现金、持续客户招募能力和专业管理团队，多出现在养老地产成熟期。

3.管理模式分析

（1）开发商管理模式

开发商管理模式由原开发团队负责项目运营，其优势在于开发商与消费者联系紧密，便于建立高效沟通机制，从而更精准把握消费者需求，使得项目后期服务架构的建设更为顺畅。在养老地产初期，由于开发商为追求利润最大化，加之专业养老地产管理资源稀缺、资产化证券市场发展不平衡，多数房企同时承担投资建设与运营管理。此模式发挥房地产行业整合资源能力，推动养老地产行业发展，但考验开发商融资与经营能力。

（2）战略联盟管理模式

战略联盟管理模式由开发商与专业管理公司合作运营，构建涵盖餐饮娱乐、护理康复、文化交流等多方面的服务体系。通过与医疗、餐饮、健身及后勤管理公司建立战略同盟，促进高端养老社区建设，实现机构设施与居家养老结合。各公司负责专业领域，发挥品牌效应，快速建立同盟关系，提升养老服务质量，创立专业化分工的特色服务体系，展现现代服务业优势，区别于传统养老服务。

（3）专业公司管理模式

专业公司管理模式依赖专业化公司进行养老地产运营，服务体系完善，专业化水平高，涵盖多方面服务。该模式管理可信，服务优质，运营灵活。通过专业化分工明确职责，建立科学服务架构，提升服务质量。国内众多房企采用此模式，实践证实其生命力强、灵活且潜力巨大。

二、养老基础设施及运营管理存在的问题

（一）养老基础设施资产合规性问题

1.土地使用不规范

部分养老服务机构存在擅自转让、出租、抵押划拨土地使用权及改变用地性质的行为。土地出让金缴纳不及时或不足的情况也同时存在，导致土地产权模糊，阻碍项目后续进展。此外，资金短缺、规划变动等因素致使部分项目长期搁置，土地因此被闲置与浪费。

2.项目审批手续不全

部分养老地产项目在建设前未取得必要的规划许可，或擅自改变规划设计方案，导致项目不符合城市规划要求。此外，消防审批不通过也是常见问题，一些项目未能按照消防标准设计和施工，影响正常运营[11]。

3.资金运作不透明

养老地产项目在资金运作方面存在非法集资、资金违规挪用和融资渠道不规范等问题。一些项目以高回报为诱饵非法集资，损害投资者利益；部分项目资金被挪用，导致工程进度和质量受影响；一些项目选择不正规的融资渠道，存在金融纠纷风险[12]。

4.产权不清晰

产权问题主要集中在房屋产权归属不明和土地权与房屋产权分离。一些项目在销售过程中未能明确房屋产权归属，导致购房者无法取得合法产权证书。此外，土地权与房屋产权分离的情况也给项目长期持有和运营带来不确定性。

（二）运营管理存在的主要问题

1.专业人才缺乏

养老护理人才的短缺已成为制约养老服务发展的关键问题。随着老龄化程度加深，养老护理人员的需求与供给之间的矛盾日益突出，特别是对于残障和失能老人的特殊照顾需求，许多机构尚未能提供充分的支持和专业服务，这直接影响到服务质量和管理效率。根据调研，我国失能失智老年群体约有4500万人，而持证的养老护理员仅有50万人，导致护理人员供给严重不足。

2.服务质量偏低

许多养老机构，尤其是民营养老机构，普遍存在设施简陋、功能单一的问题，服务内容往往仅限于基本的生活照料，缺乏医疗护理、文化娱乐、心理健康等配套服务。另外，乡镇由于资源限制，养老服务设施和服务水平远远落后于城市。服务模式的局限性不仅限制了老年人的生活质量，还直接影响到养老机构的入住率和口碑，使得机构在激烈的市场竞争中处于不利地位。

3.运营成本较高

养老机构普遍面临着运营成本不断攀升的问题，包括人工成本、房租、水电费以及日常开支等各项费用。尤其是在当前经济形势下，许多养老机构面临着盈利状况微薄、资金链紧张的困境，难以维持正常的运营和发展。

三、政策建议

（一）养老基础设施资产合规性对策建议

1.完善政策制度并加强用地供后监管

一是加强养老地产项目用地规划，制定养老用地政策文件，例如将养老地产用地作为一种独立的土地类型，明确用地性质。

二是配套和完善养老地产市场准入制度，加大对养老地产项目的开发主体资格和条件审核。

三是健全监管措施，利用大数据、互联网等信息技术，加强监管部门间信息共享，确保养老地产土地用途、规划条件、配建要求等落实到位。

2.优化办理手续并加大指导严把审核关口

一是相关部门要优化养老地产项目审批报建手续和推进养老机构消防审验手续办理。

二是要加大对养老地产服务项目的监督检查，督促施工单位在建设过程中严格按照规划许可和消防标准进行设计和施工。

三是加大培训指导，加强对养老地产消防审验工作的业务指导，规范操作流程。

3.规范资金筹集使用并加大监管披露

一是构建有效的融资模式。搭建商业保险、社会保险资金、海外信托基金进入养老地产市场通道。同时引导民间资本投入，探索PPP及REITs融资模式，为养老地产企业拓宽资金筹集渠道。

二是要求养老地产项目方定期披露资金运作情况，包括资金来源、使用情况、投资回报等，接受监督。

三是严格资金使用，规定养老地产项目资金使用范围，确保用于养老服务设施建设、运营、维护等方面，严禁挪作他用。

四是加强监管，对养老地产项目资金从筹集、使用到归还的全过程进行监管，确保资金运作的透明度和合规性。

4.提升产权意识并增加产权信息透明度

一是加强产权意识。养老地产项目的开发商和投资者需提高产权意识，充分了解相关法律法规，确保土地使用权和房屋所有权的合法性和稳定性。

二是公开产权信息。有关部门应建立养老资产产权信息公开制度，公开产权信息，提高产权透明度，接受社会监督。

三是监管部门应加强对养老地产项目的监督，规范交易与登记规则，规范产权交易行为。

（二）运营管理政策建议

1.完善养老服务人才培养与激励机制

一是提高养老护理人员的待遇与培训。政府应设立养老服务人才专项基金，用于养老护理人员的培训、考核和职业激励，提高从业人员的专业素质与服务质量。

二是推动职业资格认证和继续教育。通过设立养老护理职业资格认证体系，加强继续教育培训，提高养老服务从业人员的专业能力，吸引更多高素质人才进入养老行业。

2.鼓励跨区域协同与共享资源

一是建立区域合作机制。政府可通过区域协同政策，推动跨区域养老服务资源共享、经验交流及联合发展，尤其是在城乡差距较大的地区，通过资源整合提升养老服务的整体水平。

二是探索跨行业协同模式。通过加强政府、医疗机构、社工组织、保险公司等多方的协作，形成合力，共同推动养老基础设施的建设和运营。

3.强化资源配置与资金保障

一是优化资源配置和养老服务设施建设。行业应合理规范养老服务设施的数量、规模和布局，支持存量养老服务设施提升改造。建立明确的条例流程、资金连接、内部人员管理、用工机制等制度，以提高养老基础设施的运营效率，确保可持续运营和良性发展。

二是强化财政资金和金融保障。通过强化支持老龄事业发展和养老服务的资金保障，加大中央预算内投资支持力度。

参考文献

[1]彭后生,张建坤,李灵芝.老龄化背景下房企发展养老地产的对策研究[J].现代城市研究,2014.

[2]黄田田. 养老地产开发模式研究[D].重庆：重庆大学,2015.

[3]袁兵.人口老龄化背景下我国养老地产发展影响因素及策略研究[D].江苏科技大学,2023.

[4]姜睿,苏舟.中国养老地产发展模式与策略研究[J].现代经济探讨,2012.

[5]朱晓霞,肖群.提升我国养老地产盈利能力的对策分析[J]. 北京科技大学学报(社会科学版),2021.

[6]马腾.浅析为老服务设施建设的企业服务功能[J].华章,2011.

[7]国家市场监督管理总局.GB/T50340-2003,老年人居住建筑设计标准[S].北京:中国标准出版社,2003.

[8]刘树老,李昱伶.CCRC养老社区模式下介助老人居室适老家具的关怀设计研究[J].家具与室内装饰,2024,31(3):26-31.

[9]国务院.北京市星级社区养老服务驿站达814家 数量较上年增7倍[EB/OL]. 中国政府网,2024-01.

http://www.gov.cn/xinwen/2024-01/01/content_5737051.htm.

[10]赵可伟.我国保险资金投资新渠道研究——以养老社区为例[D].北京:对外经济贸易大学,2013.

[11]张栋.公办养老机构服务供给影响因素研究[D].山东财经大学,2016.

[12]民政部.权威解答:养老机构消防验收与管理(答疑汇总)[EB/OL].搜狐网,2024-06-14. 

https://www.sohu.com/a/456394167_121146.

青马研习第三小组

组员：沈文轩 石骁 许佳琪 袁小舒 徐姝淇 张雪飞 马天泽

指导老师：徐成彬