工程建设项目审批管理体系，是国家政治制度决策体系的重要组成部分，是党和国家治国理政的重要内容。自习近平总书记2013年2月提出“一张蓝图干到底”这一重大命题以来，不仅对我国深化投融资领域“放管服”改革，不断完善空间规划体系和区域经济社会发展具有重大指导作用，而且也为推进全过程工程咨询服务指明了方向，意义重大，影响深远。

一、“一张蓝图、多规合一”的发展历程

党的十八大以来，我国进入了全面深化改革的攻坚期，新一轮投融资改革任务艰巨繁重。2013年2月28日，习近平总书记在十八届二中全会上提出要牢记“空谈误国，实干兴邦”，要求有“钉钉子”的精神，真正做到一张好的蓝图一干到底，切实干出成绩来。“一张好的蓝图，只要是科学的、切合实际的、符合人民意愿的，大家就要一茬一茬接着干”；不干“形象工程”“政绩工程”。

2013年12月，习近平总书记在中央城镇化工作会议上明确要求探索“多规合一”，强调要积极推进市、县规划体制改革，探索能够实现“多规合一”的方式方法，实现一个市县一本规划、一张蓝图，并以这个为基础，把一张蓝图干到底。

2014年5月，国家发展改革委印发《关于2014年深化经济体制改革重点任务的意见》，进一步明确开展县市空间规划试点，推动经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、环境规划等“多规合一”。

随后有关省市、各级地方政府的改革试点，2019年3月15日,国家发展改革委、住房和城乡建设部联合印发《关于推进全过程工程咨询服务发展的指导意见》(发改投资规〔2019〕515号，简称《指导意见》)，在房屋建筑和市政基础设施领域推进全过程工程咨询服务发展，提升固定资产投资决策科学化水平，进一步完善工程建设组织模式，推动工程建设高质量发展。2019年3月26日，国务院办公厅印发《关于全面开展工程建设项目审批制度改革的实施意见》（国办发〔2019〕11号，简称《实施意见》），对工程建设项目审批制度实施全流程、全覆盖改革。在实施全流程全覆盖项目审批制度改革和推进全过程咨询服务作出全面系统规定的同时，对其中的“一张蓝图、多规合一”的内容也作了规定，写进了这两个文件。在《实施意见》中明确提出，要“在‘一张蓝图’基础上开展审批，实现统一管理、并联审批、实时流转、跟踪督办”，并要求地方工程建设审批管理系统，要具备‘多规合一’业务协同，在线并联审批、统计分析、监督管理等功能。

二、“一张蓝图，多规合一”的含义、目的和作用

“一张蓝图，多规合一”是新一轮工程项目审批管理体系中的一项创新性举措，其含义是将经济社会发展规划、行业发展规划、城乡空间发展规划、土地利用规划、环境保护规划等“多规合一”，构造出“一张蓝图”，并在此基础上开展项目策划决策审批或核准（备案）许可，实现统一管理、并联审批、实时流转、跟踪督办。

实施“一张蓝图，多规合一”的目的是通过统筹整合各类规划，构造出较为科学的、切合实际的、符合人民愿望，能够一茬一茬按着“一张蓝图”，并依托在线工程建设项目审批管理系统，加强“多规合一”业务协同，统筹协调各政府部门的工程建设项目的建设条件以及需要开展的咨询或评估等事项，加速项目前期策划生成，简化审批或核准（备案）许可手续，指导项目单位落实建设条件和为相关政府部门加强事中事后监督管理提供依据。

“一张蓝图、多规合一”的作用，主要有：

1.满足政府“放管服”改革及其职能、需求的新变化

当前，国家持续深化简政放权、放管结合、优化服务（简称“放管服”）改革，是处理好政府与市场关系的重大改革措施。政府部门通过“放管服”改革，将投资管理重心从事前审批转向过程服务和事中事后监管，发挥“有为政府”和“有效市场”两大积极作用，改善营商环境，由此政府有关部门产生了新的管理职能和新的需求。如发挥投资决策环节在项目建设程序中的统领作用，实现投资决策建设意图，并对项目顺利实施有效控制和提高投资效益；鼓励投资决策综合性咨询机构强化总体责任，运用投资机会研究、可行性研究等分析方法和工具，发挥其可行性研究特长，统筹考虑影响项目可行性的各种因素，如投资项目的市场、技术、经济、生态环境、能源、资源、安全等，增强决策论证的协调性。同时，增强参与后期全过程工程建设咨询机构的协同性，提供招标代理、勘察设计、工程监理、造价咨询、项目管理等全过程工程咨询服务，避免碎片化服务，帮助建设单位实现项目决策建设意图，在确保工程质量和安全的前提下，帮助建设单位提高建设效率，节约建设资金并一以贯之。为吸纳社会资本加入，统筹推进“新基建”产业体系建设，鼓励统一组织区域评估，依托和接入在线工程建设项目审批管理体系，完善政务大厅建设，在“一张蓝图”基础上组织指导开展“多规合一”的项目审批和管理服务等。

2.适应市场主体等项目单位多元化服务需要

为更好实现投资决策建设意图，市场主体等项目单位要通过地方政务厅，更好、更快、更方便的为企业提供指导。因此，各方对综合性、跨阶段、一体化的投资管理与服务的需求日益增强，以加速项目前期策划生成，期望由一家咨询单位或者采取联合体的方式进行协调管理，解决各阶段、各专业之间条块分割、碎片化服务问题，提高多元、一体化服务能力，确保项目投资决策目标的实现。

3.提高工程咨询机构策划能力，创新全过程工程咨询服务和组织方式

工程咨询是知识和技术高度密集的中介咨询服务，是围绕工程项目全过程建设和运营服务展开的，一直伴随着经济社会发展和投融资改革的不断深化而发展成长起来。由开始的项目评估咨询，逐步拓展到政策咨询、规划咨询、融资咨询、科技咨询、工程监理、管理咨询等领域。我们不仅需要进一步增强投资决策综合性咨询的总体责任，发挥其可行性研究特长，促进投资决策科学化，而且应借鉴国际经验，增强后续参与全过程建设工程咨询机构的协同性，提供更加专业化、精细化的服务，整合众多服务水平较高的中小型咨询机构，创新组织方式，构建全过程咨询平台型咨询模式，构造出更加科学合理的“一张蓝图”。这些，将成为工程咨询业新的增长点。

三、“多规合一”的实施条件

根据《实施意见》，新一轮工程建设项目审批制度改革，主要体现在三个覆盖范围，即：覆盖不包括特殊工程和交通、水利、能源等领域的重大工程，主要是房屋建筑和城市基础设施等一般工程项目；覆盖工程建设项目审批全过程（包括从立项策划决策到竣工验收和公共服务设施投入）；覆盖行政许可等审批事项和技术审查、中介服务、市政公用服务以及其他备案类等。对于跨省区、经济社会有重要影响的重大工程项目，仍应按原定基本建设程序办理，深化项目前期研究，完善各项前置许可手续。

《实施意见》提出，为建立完善工程建设审批管理系统，地级及以上人民政府要按照“横向到边，纵向到底”的原则，整合建设覆盖地方各有关部门和区、县的工程建设项目建设审批管理系统，并与国家工程建设审批管理系统对接，实现审批数据实时共享。

当前，有各种不同目的、功能的规划，如地方政府编制的国民经济社会发展规划、行业发展规划、企业发展规划、园区发展规划，以及城乡、土地利用、环境保护等专项规划。工程咨询单位应根据委托要求，按照投资机会研究深度要求，在研究分析相关规划中谋划构造出“一张蓝图干到底”的实施条件，主要包括：

1.划定控制线，推行区域评价评估

2014年，国土资源部颁发《关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》，要求严格划定“三线”，包括城市开发边界、永久基本农田保护红线和生态保护红线。

对各类开发区、工业园区、新区和其他有条件的区域，对于同一阶段、不同工程项目，应由政府统一组织对压覆重要矿产资源、环境影响、节能、交通、地质灾害、地震安全、水资源论证等事项实行区域评价评估，成果共享，并告知建设单位相关建设要求。

2.分类制定工程项目审批流程，简化中小型工程建设项目审批

对一般工程项目应明确工程项目前置和后置条件，如在立项规划许可阶段，仅提供满足项目审批核准的规划选址意见、用地预审等，其它许可条件在项目开工前办理即可。

3.构建在线项目审批管理系统，加强对项目审批的指导和监督

深化“放管服”改革，通过在线并联审批、统计分析、监督管理等功能，实现统一管理、并联审批、实时流转、跟踪监督。

四、“多规合一”的实施路径和主要内容

经过改革开放四十多年的经验积累，投资机会研究、项目建议书和可行性研究等项目前期策划已是投资决策综合性咨询的特长，形成了一系列较为成熟的分析方法和工具，其中不乏这方面优秀的实务操作人才和经验丰富的专家。与工程实施相比，项目投资前期的成本投入相对较少，但对后期准备、实施阶段的专业化咨询和项目管理影响很大，要求投资决策综合咨询人员具备较高的宏观政策和综合素质能力，对后续咨询服务成果承担总体责任。为此，通过统筹整合各类规划，构造出“一张蓝图”和支撑的工程项目（简称“两个构造”），应是投资决策综合咨询必备的核心技术和能力。按照构造的“一张蓝图”，通过功能化、工程化、项目化、产业化的路径策划项目，既是“多规合一、一张蓝图干到底”的实现路径，又是投资决策综合性咨询的优势和根本。

根据《实施意见》，策划“多规合一、一张蓝图干到底”的主要内容，主要是实现“四个一”，即：“一张蓝图”统筹项目、“一个窗口”提供综合服务、“一张表单”整合申报材料、“一套机制”规范审批运行。

“一张蓝图”统筹项目实施，要统筹整合各类规划，划定各类控制线，构造“多规合一”的“一张蓝图”。为构造出“一张蓝图”，关键是按照《实施意见》覆盖范围划定能“横向到边、纵向到底”的控制线，主要是三条，一是建设项目核准（备案）许可线，设定建设项目审批核准（备案）许可条件。二是政府相关行政部门应出具核发的前后置条件。如项目前期应出具选址意见、用地预审、规划许可等，其他后置事项在开工前完成即可。其中，对各类开发区、工业园区、新区和其他有条件区域，对于同一阶段、不同的项目，可推行区域评估，由政府统一对压覆重要矿产资源、环境影响评价、节能评价、地质灾害影响评价、地震安全评价、水资源论证等，共享评价评估成果，并告知建设单位相关建设要求。三是规范中介咨询和市政公用服务，明确服务标准和办事流程，规范收费等。对供水、供电、燃气、排水、通信等市政公用接入，为建设单位提供“一站式”服务。

“一个窗口”提供综合服务，县级及以上人民政府要加强政务大厅建设，发挥服务企业群众、监督协调审批的作用。应设立工程建设项目审批综合服务窗口，整合各行政部门和各市政公用单位分散设立的服务窗口；建立完善“前台受理、后台审批”机制，综合服务窗口统一收件、出件，实现“一个窗口”服务和管理，统一制定“一窗受理”的工作规程；鼓励为申请人提供工程建设项目审批咨询、指导、协调和代办等服务，帮助企业了解审批要求，提供相关工程建设项目的申请材料清单，提高申报通过率。

“一张表单”整合申报材料，建立完善审批清单服务机制，主动为申请人提供项目需要审批的事项清单。为实现项目各审批阶段申请人只需提交一套申报材料，实行“一份办事指南，一张申请表单，一套申报材料，完成多项审批”的运行模式。应建立完善审批清单服务机制，制定为申请人提供项目需要审批的事项清单，达到同一项目不同阶段审批、核发部门共享申报材料，不得要求申请人重复提交。

“一套机制”规范审批运行，建立健全工程建设项目全过程审批核发制度，明确部门职责、明晰工程规程、规范审批许可核发行为，确保项目各阶段、各环节的无缝衔接。应建立协调机制，及时协调解决各相关部门意见分歧；建立跟踪督办机制，实时跟踪全过程审批办理和事中事后监督；建立依法依规长效机制，加强与人大及司法机构沟通，加强法律法规、规范标准等立改废释工作。

五、加强智慧政务大厅建设，优化完善“多规合一”协同平台

自2018年5月国务院办公厅印发《关于开展工程建设项目审批制度改革试点的通知》（国办发〔2018〕33号）以来，各级地方政府开始试点建立“一网通办”、并联审批的投资项目在线审批监管平台建设。国家发展改革委随后颁发《关于完善固定资产投资项目代码制度加强项目代码管理和应用工作的通知》(发改投资规〔2018〕817号)和《关于印发全国投资项目在线审批监管平台投资审批管理事项统一名称和申请材料清单的通知》（发改投资〔2019〕268号），为各级地方政府加强智慧政务大厅建设，规范在线“多规合一”协同平台建设提出了指导意见。

当前，建立完善“多规合一”在线工程项目审批管理系统（又称在线政务协同平台），尚在推进过程中。如北京市规划和国土资源委员会于2018年9月发布的《“多规合一”协同平台操作指南（试行）》，按照对外服务、对内会商，对分两个时段的项目申请、操作流程（含时限控制）和办理要求作了规定，可通过互联网实时查询和打印综合审查意见。虽然“多规合一”在线项目审批管理体系还有进一步完善优化空间，但已发挥了积极作用。2020年6月，北京市委市政府颁发了《北京市关于加快培育壮大新业态新模式促进北京经济高质量发展的若干意见》，对提升政务专网、深化政府服务、“一网通办”改革和升级一体化在线政务服务平台提出了新的要求。

加强智慧政务大厅建设，优化完善在线“多规合一”协同平台，既是认真落实总书记“一张蓝图干到底”指示精神，深化“放管服”改革，优化营商环境的具体体现，又是发挥“有为政府”“有效市场”的重要机制保障，为此，应重点做好以下工作：

1.提高认识，认真总结“多规合一”试点工作的进展情况

认真总结在线项目审批管理体系试点工作进展现状、“多规合一”实施效果和存在问题、短板等；进一步把握理解“一张蓝图、多规合一”的含义、作用、实施条件与路径；按照新一轮全流程全覆盖项目审批制度和“放管服”改革要求，分析政府、企业等市场主体出现的新职能、新需求、新业态的变化；优化完善平台建设的功能与目标，并分别列明对外服务、对内会商的分部功能与应用目标等。

2.规范建设运营，明确建设和运营责任

在线政务协同平台一般由综合管理部门、应用管理部门、建设运维部门共同组成。综合管理部门负责协调推进在线协同平台建设、应用和规范运行，研究制定相关管理制度、规则和标准规范，并督促落实，综合管理部门由地方政府指定；应用管理部门可由相关政府行政管理部门组成，负责制定工作规则、办事指南，包括审批许可依据、内容、受理条件、办理流程、办理时限、收费标准、监管要求、联系方式等；建设运维部门负责在线平台建设，运行维护相关数据管理，制定运行维护细则、安全运行和安全保障等，确保在线协同平台的安全稳定运行。

3.处理好“一张蓝图”与“多规合一”的关系是建设在线协同平台的核心

建设“多规合一”在线政务协同平台的基础，是构造出统筹各项规划的“一张蓝图”。这张蓝图应在多规合一的基础上至少划定三条控制线：一是满足工程建设项目审批核准（备案）许可线，明确构造项目审批许可的范围、条件、运行流程以及需要提供的项目基本信息和项目代码等；二是政府相关行政部门应出具核发的前后置条件；三是规范中介咨询和市政公用服务，提供“一站式”服务等。

4.依托新一代信息网络技术，建设智慧协同平台

作为政府投资的一个重要基础设施项目，在线政务协同平台应依托新一代信息互联网络，以5G网络、人工智能、大数据、云计算、区块链等现代信息技术为核心，建设数字中心，智慧交换大厅等基础设施，实现线上线下全程受理交付、并联审批、实时流转、跟踪监督的一种新模式，以及在线咨询、查询、支付等服务。

综上所述，智慧政务大厅建设主要应具备以下四个特征：

（1）目标明确。全流程全覆盖项目审批制度改革的根本任务，是提升投资决策科学水平，推进全过程工程咨询服务，改变以往单一的咨询论证及碎片化服务方式，从源头上把握好与国家区域经济社会发展和行业产业发展规划的密切结合，更好实现投资建设意图，发挥投资决策环节在项目建设程序中的统领作用，提高工程建设项目成功率，避免大水漫灌、一哄而上。

（2）更快方便。推进项目审批制度改革，深化“放管服”改革，改善营商环境，要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持以人民为中心，牢固树立新发展理念。“多规合一、一张蓝图干到底”作为其中一项重大改革举措，以推进政府治理体系和治理能力现代化为目标，以更好更快方便企业和群众办事为导向，加大转变政府职能和简政放权力度，加速前期策划生成，统一审批流程、规范审批事项、精简审批或核准（备案）许可手续。

（3）在线协同。实施“多规合一”的一个重要特点，就是要运用5G网络、大数据、云计算等现代信息通信技术，建设数字中心基础设施，与全国在线政务服务平台对接，完善工程建设项目审批管理系统，使其具备“多规合一”业务协同、在线并联审批、统计分析、监督管理等功能，做到互联互通信息共享。

（4）依法依规。实现“多规合一”的关键，在于谋划构造出较为科学合理的“一张蓝图”，必须在“一张蓝图”基础上开展审批或核准（备案）许可，实现统一受理、并联审批、实时流转、跟踪督办。为完善工程建设项目审批制度，应明确相关政府管理部门职责，明晰工作流程，规范审批许可行为，建立协调和跟踪督办机制。同时，应加强与人大、司法机构的沟通，加强法律法规和规范标准等立改废释工作，建立依法依规长效机制。